Page 28 - 《社会》2019年第5期

“结对竞赛”：城市基层治理创新的一种新机制

客观的、可清晰衡量的，这样上级政府才能对下级的政绩进行客观评估
并给予相应的激励。由于社会治理领域的情况与之差异较大，我们一
度对基层政府创新积极性是否可持续抱有疑虑。
然而，经验观察却发现，过去五年 犛 市的基层政府始终保持着治理
创新的较高积极性，即使更具区分度的考核评估体系一直未出现， ２３ 基
层创新的势头也并未下降。在此过程中，我们逐渐发现以往的政府创
新研究对激励及其行使方式的理解过于简单，在中国政府体系内，激励
机制不仅包括晋升、税收分成、一票否决式的惩罚，还包括上级表彰、聚
光灯式的关注、额外的扶持与关心等多维内涵；激励的实际行使方式则
更为复杂，除了直接的上级政府外，还可以来自于与自身不存在直接隶
属关系的上级“条条”部门，由于后者通常不能给予基层“块块”部门直
接的晋升和经济激励，因此常被传统的政府行为研究所忽略， ２４ 但在政
府日常运行中却有着重要作用。事实上，现有的政府行为研究对激励
及其行使方式的简单化处理主要基于改革以来地方政府长期面临着经
济发展等少数突出指标考核这一现实，在此情况下，既有研究更关注与
这些关键指标相关的人事与经济激励。但正如周飞舟在对锦标赛体制
进行历史考察时所指出的，从历史上来看，这种政府考核存在关键指标
的现象并非常态。在中华帝国多数承平时期，国家并不以少数绩效指
标来考核官员，只有在变法或特殊改革时期，国家才将明确且重点突出
的政绩作为主要考核指标，此时锦标赛机制的作用才逐渐显著（周飞
舟， ２００５ ）。这启发我们，一旦基层政府的职能结构开始向一种多目标
均衡结构转变时，需要超越对激励及其行使方式的简单想象，进入到一
个更为复杂的政府组织场域中。
这样的研究视角促使我们关注基层社会治理创新的实际组织过
程。不仅关注基层“块块”政府的做法及其上级政府的回应，还需关注
创新背后的“条条”行动者及其行为逻辑，进而以一种整体视角勾勒多
重行动者相互影响的基层治理创新活动。基于这一视角，我们在研究
设计上不仅注重观察“块块”的创新目标及行为，还注重观察“条条”的

２３． 从 ２０１６ 年开始， 犛 市有关部门已经意识到现有的考核评估体系难以有效呈现基层政府在
社会治理领域的投入与政绩，因此一直在研究新型考核评估体系，但一直未有实质成果。
２４． 即使有少数研究关注到了上级“条条”对下级的考核，但这些研究并未呈现“条条”行使激
励方式的独特组织机制（参见周雪光、练宏， ２０１２ ；练宏， ２０１６ ）。

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