Page 17 - 《社会》2019年第5期

社会· ２０１９ · ５

层政府的政绩更难清晰呈现。
在政绩难以客观呈现的背景下，基层治理领域的考核主要依赖一
种复杂的印象政绩。基层政府和职能部门试图运用多种方式影响上级
对自己的印象，进而在上级的主观认知中占据优势地位。由于存在着
信息不对称和控制权碎片化配置的情况（周雪光、练宏， ２０１２ ），这种印
象政绩的构建并非简单地掌握在作为最终政绩评估者的上级政府手
中，而是由基层“块块”政府、“条条”职能部门以及上级“块块”政府共同
参与。
具体来说，上级“块块”政府（如区政府）同时掌握着下级“块块”（如
街镇）和下属各“条条”（如区民政局）的人事任命权和资源调配权，原则
上需要根据后两者的政绩给予相应的激励。但由于在公共服务和公共
管理领域下级“块块”的政绩难以清晰地横向比较，而各“条条”由于工
作内容不一也无法横向对标，因此上级政府主要根据下级“块块”和“条
条”的印象政绩实施激励。这种印象政绩是以汇报资料、专项会议、决
策咨询参考要报、上级表彰等为基础的总体性印象。印象政绩并非是
完全任意的主观印象，由于相关政绩信息得以建构的路径是高度制度
化的，因此上级部门的决策者在相近信息的环绕下在一定程度上可以
就印象政绩达成共识。印象政绩本身并不是一种新事物，同属一级政
府的各“条条”部门竞争时，由于彼此工作内容不一，相互的竞赛主要是
在印象政绩层面展开的。在客观政绩指标识别功能弱化的背景下，其
作用日益凸显。
基层治理中的“条条”和“块块”共同参与了印象政绩的管理与建
构。在此过程中，若无重大事件的影响， １５ “块块”部门在上级政府认知
中的印象主要是由“条条”部门建构起来的。 １６ 在属地包干的治理逻辑
下，基层“块块”政府承担了几乎所有公共服务与管理的落地责任。由
于多数职能是顺着“条条”的组织体系部署的，因此 “块块”政府的政绩

１５． 如重大安全事件等，这类事件的出现使基层的某些短板很容易被上级发现。
１６． 研究中，多位基层“块块”的领导都提到了相似的观点：市辖区的面积通常数十平方公里，
郊区的区面积动辄上百至上千平方公里。区下辖的街镇数目众多，区委、区政府很难实地了
解基层的情况，主要领导对基层工作情况的把握大多依靠“条条”汇报。在政府驻地设置上，
这种情况更是一目了然，区委区政府基本上是被各委、办、局的办公大楼环绕的，主要领导的
常规工作就是与各“条条”打交道。因此“条条”掌握了“块块”印象政绩塑造的主要通路。

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