Page 15 - 《社会》2019年第5期

社会· ２０１９ · ５

出属于可视性较低的绩效（吴敏、周黎安， ２０１８ ），这就导致上级政府难
以根据关键的可视性指标对下级政绩进行评估和激励。 １２ 在这种情况
下，无论是基层的“块块”政府还是“条条”部门，若要试图在政绩竞赛中
占据优势就需尽可能创造工作亮点，通过治理创新吸引上级政府注意
力，形成好的印象。已有研究勾勒了这种治理创新的多种特征：从内容
上可分为政治改革、行政改革和公共服务改革（俞可平， ２００５ ），目标与
方向涉及培育和规范社会组织、采取公正的社会政策、完善社会管理机
制、发展基层民主政治等（肖文涛， ２００７ ）。概括来看，这些归纳主要剖
析了治理创新的形式特征，但并未置身政绩竞赛的实际场域来理解治
理创新的组织逻辑，尤其缺乏对创新者所处的制度环境和行为逻辑的
理解。
本研究将努力刻画近年来在治理创新领域城市基层政绩竞赛的一
般逻辑。本文通过勾勒“条”与“块”所面临的不同竞赛环境，分析不同
政府主体采取的创新策略，进而揭示条块“结对竞赛”的行为逻辑、运行
机制及组织后果。
（一）印象政绩与治理创新
在以公共服务和公共管理为重心的城市基层治理领域，政绩的呈现方
式高度复杂。已有研究多用上级政府的绩效考核作为下级政府的政绩呈
现，这种理想化的预设与基层治理的情境差异甚大。实际上，基层治理工
作覆盖面广且纷繁复杂，产出难以清晰评估，有些工作甚至高度依赖主观
阐释， １３ 上级部门很难像经济领域那样通过招商引资额、经济增长率等指
标有效区分下级的工作绩效，因此该领域的绩效实际上普遍区分度不
高。 １４ 这种治理成绩可视性较低的现象背后有着复杂肇因。
缘由之一与加强社会治理的战略方向及主要目标较为抽象且缺乏

１２． 这并不是说在基层治理领域缺乏考核指标体系，事实上该领域充斥着各种考核与评比，
但这些考核方法繁杂，对基层政府努力水平和产出的识别度通常不高。我们在上海、北京多
个区的调研发现，这些指标的区分度有限，相应的激励也很有限。
１３． 例如社区自治活力激发水平、自治共治的制度化建设、党建引领治理创新的相应工作等，
都高度依赖基层部门的文本汇报与相应阐释。
１４． 我们连续两年对上收街道办事处招商引资权的某市多区年底考核数据进行跟踪研究，发
现区对各街道的考核分数识别度不高，如在某区 ２０１５ 年街道政绩考核结果中，得分最高的街
道获得 ９９．０４ 分，得分最低的街道获得 ９４．０４ 分，所有街道的得分平均值为 ９５．９５ 分，缺乏区
分度。同时，基层政府对实际得分也并非特别在意。

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