Page 10 - 《社会》2019年第5期

“结对竞赛”：城市基层治理创新的一种新机制

行局部探索， ３ 随着国家对创新社会治理的要求不断提高，近年来在上
海、北京等地区开始整体推进，并得到中央的支持与确认。 ４ 在基层政
府中，改革力度最大的首推街道办事处。一些改革前沿城市的政府上
收了街道办事处的招商引资权和经济职能，将其职能重心调整为公共
管理与公共服务，相比之下，城市镇级政府的改革力度稍弱，但职能结
构中公共服务与社会治理的比重也迅速上升至前所未有的程度。这种
职能结构的调整意味着改革以来围绕经济指标而竞赛的基层政府竞争
格局逐步淡化，围绕治理创新和服务创新的新型竞争格局则日益凸显
（李友梅， ２０１６ ；何艳玲、李妮， ２０１７ ）。值得注意的是，由于公共服务和
社会治理的产出不易测度，缺乏像国内生产总值（ 犌犇犘 ）这样清晰客观
的量化指标，中国政府体系内部经常使用的“锦标赛”激励模式难以在
这一轮基层政府治理中沿用（周黎安， ２００４ ， ２００７ ；黄晓春、嵇欣， ２０１８ ）。
如果说上述变革主要是在基层“块块”领域推进的，那么同样具有
重要意义但较少引人关注的第二条变革线索就是“条条”领域出现的职
能 “下沉”和队伍“下沉”。 ５ 这项改革的原意是为了保障城市基层政府
更好地履行治理与公共服务功能，使其在城市治理中“有职”“有权”，克
服条块分割导致的“看得见，管不着”的局面。高层政府推动“条”上职
能部门将组织资源和授权重心下移至街镇派出部门层次，推动城市管
理重心全面下移。这项改革近五年来在全国范围内都得到了深度探
索，如上海从 ２０１５ 年开始将基层的城管中队、绿化、房管办等“条”上派
出机构变为“区属、街管、街用”，在强化这些机构授权的同时将部分
“条”上机构的管理权划给了街道办事处，推动“条”上资源配置和管理
服务的重心向基层下沉。北京从 ２０１８ 年开始全面探索相似的改革，并
强化“街乡吹哨，部门报到”的下沉理念。 ２０１９ 年 １ 月，中共中央办公

３． 上海从 ２００７ 年开始在静安区、浦东新区推行这项改革，上收了街道办事处的经济职能；成
都的温江、锦江区也曾于多年前探索这些改革。此外，贵阳市探索取消街道办事处的区管社
区模式，新组建的基层管理和服务单元“社区服务中心”不承担经济功能。
４．２０１９ 年 ５ 月 ８ 日，中共中央办公厅印发《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》，
明确指出：“推动街道党（工）委聚焦主责主业，集中精力抓党建、抓治理、抓服务。直辖市、副
省级城市、省会城市及经济社会发展水平较高的城市，应当全面取消街道承担的招商引资、协
税护税等工作任务，暂不具备条件的可先在中心城区实行，再逐步推开。”
５． 关于“条条”和“块块”的形象描述来自于毛泽东，其所称“条条”指的是中央部委；“块块”指
的是地方政府。后来，学术界将“条条”的范畴扩大至地方政府的职能部门，“条块关系”也扩
大为上级职能部门与地方政府的关系（参见周振超， ２００９ ）。
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