Page 11 - 《社会》2019年第5期

社会· ２０１９ · ５

厅、国务院办公厅正式印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实
施意见》，明确要求大力推动资源服务和管理向基层下沉。这些改革在
调整传统基层条块关系的同时，也使“条”上大量资源向基层集聚，“条”
上机构亦成为基层治理创新的重要参与者。
这两项改革的同步推行在很大程度上改变了传统基层治理的结构
性特征。首先，基层政府的经济职能弱化甚至被取消后，引发了基层财
力灵活性不足的问题。在传统治理格局中，基层政府在完成招商引资
等经济指标后，可以获得上级的税收分成等财力资源，因而具备相当的
财政自主性和灵活性。面对自身队伍不足、授权不足或“条”上部门配
合度不高等问题时，基层政府可以充分发挥财政灵活性的制度优势，通
过雇佣编外人员、资助“条”上部门运行等方式获得制度外的支持。 ６ 但
经济职能弱化后，基层政府尤其是街道办事处的财力主要由上级预算
保障，财政灵活性空间大为收缩，基层政府“自力更生”的能力大幅降
低，凡事都需寻求上级“条”上部门的支持与帮助。我们注意到，在这一
轮改革中，虽然上级政府也向基层“块块”政府下放了一些制约“条”上
部门的权力，如将公安等垂直化管理水平较高的“条”上部门干部任命
的“征得同意权”下放至街道， ７ 但由于基层条块关系受到更高层级政
府结构的制约（马力宏， １９９８ ；朱光磊、张志红， ２００５ ），基层政府实际上
难以使用这些授权。 ８ 换言之，最近在经济发达地区出现的这些治理改
革，从初衷来看试图强化“块”对“条”的整合能力，但由于上级赋予“块”
的权力难以落实，而“块”上已有的财政灵活性又被取消，实际上导致
“块”对“条”影响力的明升暗降。在新的制度环境下，如何寻求“条”上
部门的支持在地方治理竞赛中变得日益重要。学术界对基层治理的
“块块”竞赛的假设之一是“块块”具有决定其考核绩效的重要影响力
（周黎安， ２００７ ），而这个假设在上述治理改革中被严重削弱了。
其次，基层政府的公共服务与公共管理等社会治理职能凸显后，该

６． 这一点在财力强大的发达地区普遍存在，但在经济发展水平较低尤其是主要依靠财政转
移支付的欠发达地区则不太显著。
７． 北京、上海的改革都强调建立类似制度。
８． 据笔者在一些改革前沿城市的调研，街道主要负责人普遍表示这些上级赋权实际上较难
落实。以“条”上派驻干部的“征得同意权”为例，公安等“条”上干部的任命和调动都是在该系
统内完成的，若街道要行使这项权力，必须得到“条”的上层部门同意并形成可操作化的细则，
但在实际情形中细则往往难以落实。

· ４ ·