Page 13 - 《社会》2019年第5期

社会· ２０１９ · ５

改革等问题逐渐成为各个“条条”面对的核心问题，其应对方式也成为
上级重视的政绩指标，是“条条”部门政绩竞争的重要着力点。于是，
“条条”部门也深度参与到基层治理创新实践中，并试图得到基层政府
的积极配合。考虑到基层政府的注意力是一种稀缺资源，“条条”部门
拉拢基层政府的行为实际上也是一种吸引基层政府注意力的竞争活
动。这意味着基层治理的竞争既涉及“块块”，也涉及“条条”，从而呈现
复杂有趣的条块政治。
上述治理结构与机制层次的变化对传统的政府行为理论及其研究
预设提出了有力挑战。首先，目前主流的关于地方竞争的理论，无论是
财税竞争理论（ 犙犻犪狀犪狀犱犠犲犻狀 犵 犪狊狋 ， １９９７ ；张五常， ２００９ ），还是地方官员
的晋升锦标赛理论（周黎安， ２００４ ， ２００７ ； 犡狌 ， ２０１１ ），均隐含地假设了一
个整体性政府的概念，且“块块”政府在属地范围内有完全的治理权，
其努力水平足以影响治理绩效（周黎安， ２００７ ）。但在治理转型的新形
势下，基层政府间的治理竞争结果并不是由一个作为整体的上级政府
裁定的，而是高度依赖于上级“条条”的考察、汇报与总结过程。此外，
基层政府要提升属地的治理绩效，也高度依赖“条条”的支持与合作，尤
其是在财政灵活性下降的情况下，其以自身组织资源绕过“条条”部门、
以变通手段解决问题的能力也快速下降，这意味着基层政府在属地范
围内具有完全治理权的假设也不再成立。其次，上述地方竞争理论均
建立在一系列客观可衡量的经济指标的基础上，尤其是官员晋升锦标
赛理论，依赖于清晰、可量化的关键经济指标。但在当前城市基层治理
转型的新背景下，基层政府在社会治理领域的竞赛缺乏类似的关键指
标，导致清晰而客观的横向比较难以实现，该领域政绩的呈现更依赖于
印象管理，相应工作亮点主要表现为体制机制的创新过程及其呈现。
这样一来，锦标赛理论适用的条件和边界被突破，我们需要建立新的理
论以有效勾勒社会治理领域的政府竞争行为及其激励。
为了突破上述理论局限，笔者近年来一直致力于跟踪基层社会治
理创新的复杂实践，试图从中提炼出一般化的理论概念。随着研究素
材的不断积累，我们发现，当前社会治理领域日益盛行的政府创新活动
在化解基层治理瓶颈问题的同时，还产生了一些引人深思的特征：创新
经验容易成为“盆景”（陈家喜、汪永成， ２０１３ ），即在一定范围内创新缺
乏横向学习机制，由此导致创新经验难以扩散；创新强调形式上的差异

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