Page 16 - 《社会》2019年第5期

“结对竞赛”：城市基层治理创新的一种新机制

具体细则有关。党的十九大以来，国家对加强社会治理的总体要求是
“打造共建共治共享的社会治理格局”，主要改革方向是“提高社会治理
社会化、法治化、智能化、专业化水平”。这些要求代表着国家治理体系
现代化的基层建设方向，但由于不同地区起步不同、面临的挑战不同，
宏观政策必须给基层实践留下足够的空间，因此这些目标和方向都是
原则性的，很难用量化指标来要求与衡量。这就导致该领域许多重要
的探索与产出高度依赖专业和主观的阐释系统，缺乏客观标准。
缘由之二与社会治理领域许多重点工作的政策信号具有多向性和
动态性特征有关。在渐进式治理转型进程中，国家需要在发展与稳定、
活力与秩序等多维目标中寻求均衡点，不断调整政策信号内涵，导致相
关领域的政策目标具有一定的多样性与模糊性。以社会组织发展为
例，由于激发社会活力既会提升社会治理效能，又具有挑战政治稳定性
的潜在可能，因此政策制定者同时存在两种倾向：一方面希望发挥其积
极协同效能，因而强调发展；另一方面又担心其发展失控，因而强调引
导和管控。两种倾向相互缠绕，导致该政策领域许多核心维度的政策
信号暗含张力（黄晓春， ２０１５ ）。在这种情况下，各级政府很难单纯地根
据社会组织发展的规模、登记数量等制定清晰的工作指标，而是要求下
级在发展社会组织时兼顾质量与数量、秩序与活力，这进一步强化了这
些工作领域产出绩效的抽象化特征。
缘由之三与社会治理领域公众评估面临的系统性难题有关。理论
上，一个区域政府治理水平高或低，公众最有发言权。因此，如果引入
自下而上的公众评估，有可能区分出不同地区政府的治理绩效，但在当
前的治理实践中，有三方面因素使这一评估模式难以发挥作用。首先，
公众评估发挥作用的重要前提是其对地方政府的努力水平和举措有深
度的认识，在此基础上才可能客观地评估其治理成效。然而，在现实情
境中，公众与基层政府间的信息不对称程度普遍较高，前者对地方治理
的认知水平和参与度都比较低，因此公众评估的效能相对有限。其次，
公众评估还需要建立在多元治理结构和较高的公共性水平上，而要实
现这些制度条件目前仍面临许多难题（周志忍， ２００８ ；李友梅等， ２０１２ ）。
第三，公众评估发挥作用需要科学的抽样和高水平的民意调查技术作
为支撑，但现阶段这些条件即使在发达城市也普遍难以具备。这些系
统性难题使公众自下而上的评估总体处于缺位或形式化运行状态，基

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