Page 12 - 《社会》2019年第5期

“结对竞赛”：城市基层治理创新的一种新机制

领域缺乏像 犌犇犘 增长率、招商引资金额、公共财政收入等客观可测的
政绩指标。上级政府考核和激励基层政府缺乏关键“抓手”，基层政府
之间的政绩竞赛也缺乏清晰可比的标准。在现有的政绩评估体系下，
这意味着上级“块块”政府很难直接对基层政府进行评估与激励，不得
不更多地借助于熟悉基层政府具体业务工作的“条条”汇报等更具主观
性的考核过程，形成一种“印象政绩”。换言之，传统的基于关键经济指
标的“块对块”考核，在社会治理领域正转变为日趋分散的“条对块”考
核。 ９ 这种印象政绩的形成高度依赖于“条条”的汇报、建构和演绎， １０ 已
有研究几乎从未关注过“条条”行为的“黑箱”，因此，要理解这种印象政
绩之下基层政府的政绩竞赛机制及其社会后果，需要构建一种新的理
论框架。
第三，随着与民生和社会治理相关的“条条”职能重心下沉，这些
“条条”间围绕基层治理的关键问题也形成了相互竞争的态势。已有研
究在讨论地方政府或地方官员竞争时，隐含着一种“块块”整体竞争的
思路，很少关注到一级政府下属的不同“条条”间也存在相互竞争关系。
实际上，在那些非垂直领导、同属于一级政府的“条条”之间，这种横向
竞争不仅由来已久有时还比较激烈，因为不同“条条”间同样面临着稀
缺资源配置的相互竞争和考核评优等维度的晋升竞争。 １１ 不过，由于不
同“条条”的职能与工作任务不同，这种竞争不可能简单采取标尺竞争
的形式，常常是模糊且充满不确定性的。在“条条”重心下沉后，如何服
务好基层、如何推动基层治理创新、如何以基层为着力点推进体制机制

９． 我们注意到，在一些治理改革前沿城市，出于为基层“块块”减负的考虑，市有关部门在文件
中提到要弱化“条”对“块”的考核，有些地区甚至专门成立了对区委负责的“考核办”之类的新
职能机构。但在治理实践中，考核办这类机构实际上还是把考核权“分包”给了各职能部门，
因为，若没有职能部门的参与，具体工作效能无人能说清。因此，治理转型中“条对块”的考核
日趋重要。
１０． 在此过程中，专家论证等专业知识系统的建构与阐释也颇为重要，但若没有“条条”部门
以职能与合法性作为基础进行背书，印象政绩的构建就比较困难。
１１． “条条”之间的这种竞争突出表现在三个方面：首先，最直接的竞争来自考核与评优。每
到年底考核时，“块块”部门通常分在一组，而“条条”部门则分在另一组，它们之间存在着某种
意义上的绩效竞争。其次，“条条”部门间存在着吸引本级党委、政府注意力分配的激烈竞争，
因为这是“条条”部门相应工作能有效推进的重要基础。三是在分管领导机制下，相应“条条”
间存在着一定的竞争压力。政府内普遍采用主要领导分管多个“条条”工作的协调管理机制，
在同一位分管领导之下，工作领域相近的“条条”间存在着更强的竞争压力。

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