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社会· ２０１９ · ２

住户家庭结构的复杂程度超乎想象，确有一部分家庭实际情况非常糟
糕。他们通常仍在本地实际居住，父母年迈、子女众多且经济状况不佳，
或经历数次婚姻、前后家庭同住。子代多栖居于自建房，最多的一户甚
至有七八间自建房。这些家庭即使申请到第二套奖励住房，也无法使众
多兄弟姐妹“分得开”“住得下”。他们成为政策硬化后项目遭遇到的最
大阻力，不少人抱着“政府不能让人住大街上”的信念，等待着政府出“第
二套方案”，在“一户两套”的底线上让步，致使签约中期一度谣言四起。
为解决这个问题，在签约中后期，政府再次释放出第三类安置用
房———公租房。较之由其他途径申请到的公租房，该项目中的公租房
享受审批绿色通道，并且与正式安置房相邻。同样，“直接配租困难家
庭”的资格也需经居民申请、指挥部审批、区级复核、市级备案。与在原
计划之内的第二套房的释放不同，公租房在项目执行之初只是一个设
想，具体操作方式尚不明确，其最终得以落实是指挥部在项目推进的过
程中针对上述实际问题，经过与市区两级政府及相关横向部门协商，层
层协调争取得来的。 １１ 由于产权不同，公租房的引入既解决了部分居民
确有的住房困境，又与安置房划清了界限，不违背项目整体的政策刚
性，非常巧妙地维护了政策弹性与刚性之间的边界。可见，通过阶段性
地释放政策资源，基层政府得以在“一户两套”这一结果硬化的基础上，
不断创造出释放利益空间的制度化形式。
２． 开口空间的制度化建构
除利益空间的直接释放外，“让步规则硬化”还体现在对政策适用
性的制度化调试上。老城区改造的最大特点是情况复杂，以 犜 项目为
例，共涉及户籍人口 ８１６９ 人、家户 ６００４ 个。就日常生活来说，在近五
十年间，居民可能经历生老病死、离婚再婚、人户分离、人口国内外流动
甚至意外失踪等情况。就历史遗留来说，项目范围内涉及原产权单位
十多个，计划经济时期存在因单位调房而数家同住的状况。住房改革
之后，又存在着房改售房未完全、原承租人去世但未变更等问题。这些
都直接影响到签约过程中的具体操作。因此，很难在项目之初便设计

１１． 这一点可以通过政策出台的具体时间来判断。 犜 项目于 ２０１５ 年 １０ 月中旬启动，在 １０ 月
底至 １１ 月中旬，民间谣言四起，居民认为如果坚持不签，政府还会出台“第二套方案”，促使政
府开始寻求“住保兜底”的具体操作方法。 ２０１５ 年 １２ 月，关于公租房的具体执行方案在总指
挥部被反复讨论，最终确定。 ２０１６ 年 １ 月初，相应的规则及房源形成文件，向居民公布。

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