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一把尺子如何“量到底”：基层治理中的制度硬化

较好的居民率先签约，使项目有了一个小小的“开门红”，但随后便陷入
困境。面对前所未有的补偿规则，大多数居民抱以观望心态，项目趋于
停滞。此时，来自上层的政治压力和来自下层的社会压力胶着，制度硬
化中的“悖论”开始显现：制度刚性在压缩市民博弈空间的同时，也压缩
了执行者原有的操作空间。因此，新规则下最大的操作难题是：既然补
偿结果是给定的，那又能“拿什么去和居民谈”。换言之，如果无法像以
往那样通过具体补偿数额的讨价还价来促成签约，那么如何建构出一
个既可以容纳双方伸缩进退、又不影响新政刚性的谈判空间？
由此，制度硬化的逻辑从初期显在的外部条件转入中后期内隐展
开的实践逻辑。尽管有新规则的约束，但伴随着项目推进，科层体系内
部原有的治理资源会被不断激活、进而加入到谈判之中以促成签约。
但与以往被诟病的“暗箱操作”相比，这种谈判空间的延伸是以“制度刚
性”为前提的。继前述针对外部条件的硬化之后，“制度刚性”被拓展为
一种尤为强调“程序”（而不那么侧重实质内容）的硬化，即强调实施过
程中程序的规范和公开透明。换言之，制度硬化并不意味着谈判绝对
不可让步，但强调让步空间的释放必须是一种行政化、组织化、制度化
的行为，本文称之为“让步规则硬化”。由此，原本存在于居民与拆迁员
之间的个人化、非正式的谈判空间转而被嵌入于科层体系的运作之中，
使政府可以通过建构程序环节、调用组织资源来拓展弹性空间。这是
本文试图描述的“正式化运作”最典型的展现，在 犜 项目中，体现为利
益空间的阶梯型释放、开口空间的制度化建构以及谈判空间的科层式
推进。
１． 利益空间的阶梯型释放
犜 项目提供远低于市场价的政府安置房，因此，能得到几套房是利
益博弈的重要内容。事实上，在项目前期，政府基本以一户两套房源为
标准来准备，但这两套并未在实施中同时给出，而被有意建构为一种阶
梯型释放。安置补偿规则中称第一套为“定向安置房”，作为与搬迁区
内居民原有住房的产权置换，每户皆有资格获得。第二套则不同，被称
为“居住困难家庭奖励房”，需符合“居住困难”条件的家庭自行申请，经
公示、调查审核、指挥部审批后才能购买。由此，项目实施期间的一系
列行政程序为谈判预留了空间。
即便如此，在项目推进过程中仍遇到了设想之外的困难。 犜 项目内

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