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一把尺子如何“量到底”：基层治理中的制度硬化

的目标与原制度目标不尽相同甚至背道而驰。变通机制之所以重要，
在于其深刻地彰显了中国社会的特殊性，即 ２０ 世纪以来国家政权建设
中结构科层化与功能科层化的相互分离使中国社会的实质理性化程度
一直较低；加之转型时期新旧体制交轨，导致非正式的机制往往比正式
机制更重要，变通的影响所及常常已经超越甚至抹掉了制度边界（应
星， ２００６ ）。由于变通对社会现象具有深刻的解释力，制度文本和实践
的脱节成为研究者的共识。
在此背景下，很少有研究提及制度运作的“硬化”机制。制度实践
何以“不走形”，在西方语境下是一个不言自明的问题，在中国语境下则
被默认为一个不可能的问题。学者们从不同的角度关注到了正式制度
在实践中所遭遇的内部张力。肖瑛（ ２０１４ ）从制度与生活互动的角度指
出，在“差序格局”下，正式制度在特定情境下的差别化实践反过来消解
了其自我期许的普遍主义的价值和合法性。陈映芳（ ２０１３ ）从城市“违
规空间”入手，揭示出“非正式性”正成为国家治理社会、资本垄断市场
的一个越来越重要的控制性要素，灰色地带也因此成为治理者与被治
理者共同的需要。在这种非正式博弈中，“正式性”本身及法治的理想
进程被牺牲。可见，长期以来，制度刚性缺乏真正的驱动力。
但是，伴随着改革开放至今四十年的进程，现代性从各个领域渗入，
量的积累似乎正在带来质的变化，着重体现为制度实践中内外约束的同
步增强。一方面，对政府而言，从“总体性社会”到“技术治理”的转变使
行政体系内部的科层化和理性化程度提高（渠敬东等， ２００９ ），这一点已多
有讨论。更重要的是社会领域的变化，学者们不约而同地关注到地方民
众各种形式的法律行动对法治建设的重要推动意义（董海军， ２００８ ；陈映
芳， ２０１３ ；施芸卿， ２０１５ ）。这种“无形者之无形权力之生产” ３ 的能力，被
视为社会进步、现代性开启的标志（肖瑛， ２０１４ ），与之相伴而生的社会
领域中不断增长的权利 ／权益意识成为制度运作的外部约束力量。可
见，如果说当初提出变通机制的学者的洞见在于带入了历史的眼光和

３． 原文表述为：“一个社会的进步，根本标志还是参与互动的行动者援引的知识和策略的变化，即
从使用‘弱者的武器’或者‘强者的武器’向平等地诉诸法律转变，从‘乌合之众’向自觉强调公民身
份转变，从单纯的合情与合理效果的寻求向张扬合法性转变。一言以蔽之，当一个社会中的弱者
能用正式制度赋予自身的‘权利’来生产相应的‘权力’，或者能以无形权力的生产为契机来促进自
身‘权利’的再生产并获取正式制度的承认时，就开始进入现代性的进程了。”（肖瑛， ２０１４ ）

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