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一把尺子如何“量到底”：基层治理中的制度硬化

裂缝如何弥合而展开，因此，很多研究注意到了权力末梢在组织和实践
过程中因向社会渗透而衍生出的“非正式”因素。从人员和组织角度入
手，黄宗智（ ２００８ ）提出“简约治理”这一概念，总结了中国历史上依靠非正
式官僚进行基层治理的半行政方法以及由国家发起结合社会参与的模
式。黄冬娅（ ２０１０ ）梳理了国家政权建设过程中多管齐下的治理策略，其
中包括依靠非正式官僚、依靠群众动员、依靠官办社会组织、依靠基层群
众自治组织等大量的半正式化、非正式化策略。从制度实践来说，孙立
平和郭于华（ ２０００ ）提出了“正式权力的非正式运作”，两位学者通过对华
北地区一个镇订购粮征收过程的分析，展现了后单位制时代权力是如何
在运作中借助正式权力之外的本土性资源得以强化的。应星和晋军
（ ２００２ ）以“变通”来说明基层政权组织在执行国家政策时所进行的非正式
运作。欧阳静（ ２００９ ）聚焦于乡镇实体，从乡镇处于“上下之间”这一独特
的结构位置出发，进一步阐释了乡镇政权需要非正式运作的制度基础与
社会基础。这些研究展示了中国的基层治理是如何在资源有限的情况
下持续运转的，其中的“非正式”因素在很大程度上发挥了充实治理资
源、衔接治理规则的作用。由此，权力运作中的弹性与变通、制度执行中
的变形和走样，也成为学界对中国治理特色的共识。
毋庸置疑，前人的研究揭示了中国基层治理中独特且重要的逻辑，
至今仍有很强的解释力。但时至今日，随着转型的深入以及服务型政
府和法治国家的建设，整个社会理性化的程度正在增强，似乎萌生出一
些新的现象，或许可以进行一些补充。
上述研究多以农村 基 层 为例，其 与城 市基层 存在 两 个 较 大 的 差
异。一是城市基层的 资 源稀 缺性 没 有农 村突 出，尤 其 在大城 市的核
心地带，基层政府与上 级 政 府 的 地理 距离 更近、互 动更 频繁、资源调
动的能力更强。二是相较于村民，市民的非程式化程度更低，对规则
的习得能力更强，对 正 式 化 程 序的 接纳度 更高。这 两 个不同 使城市
基层政府在面对市民时，因资源不足而引发的“上下张力”减少，而因
制度变形引发的规 则 张 力 增加。具体 来说，以 当前城市更新 领域为
例，历经数十年的实践，伴 随 着法 治国 家建 设，市民 们在一定 程度上
习得了运用法律／权利等正式话语以及进入信访／诉讼等正式程序的
能力，使国家对社会的渗透不再 是单 向的、“非 正式”的；社会 反过来
也能够对接至国家权力末梢中的“正式”部分，似乎正产生一种“反向

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