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社会· ２０１９ · ２

渗透”（肖林， ２０１３ ）的能力。 １ 社会因对某些“正式”因素的运用而对权
力过程产生制约，迫使基层政府产生一种“正式化运作”的需求，即在一
定程度上、以一定方式“硬化”制度实践中原本习以为常、以权力为导向
的弹性空间。换言之，原先粗暴的、任意的、直接的权力行使方式正在
减少，基层政府正在探索一种看似更正规、更符合程序，实则更精细、更
隐秘的治理技术，在某些情况下甚至不惜以调动大量的行政资源为代
价，这构成当前治理转型的一个深层驱动力。尽管以往文献中对此的
专门讨论还很少，但与不少学者的观察是吻合的。 ２ 不过，需要特别强
调的是，这种“正式化运作”仍具有鲜明的中国特色，并非西方科层制下
严格的照章办事，更像是以一种向上的、以自身的方式生产权力运作空
间的尝 试。 换 言 之，其 中 所 体 现 的 “正 式 化”“规 范 化”更 像 是 手 段
（ 犿犲犪狀狊 ），而非最终目的（ 犲狀犱 ）。因此，就其与“非正式运作”的关系而
言，它并非取代，而是一种补充，其目的在于应对当下因社会对接国家
正式层面的能力加强而日益产生的规则压力，最终落脚点仍是“权力运
作空间的生产”。只不过在当前情境下，核心问题可以被更确切地界定
为：权力运作空间如何在日益增强的规范性约束下再度得以生产。
（二）制度运作中的“变通”与“硬化”
长期以来，学界对于中国社会的观察非常强调其中变通的、弹性
的、非正式的运作机制。“变通”这一概念最早由王汉生等学者（ １９９７ ）
将其作为中国市场转型过程中的独特机制而提出，具有制度运作和制
度变迁的双重意涵。在最初的定义中，“变通”确切地指“正式机构按非
正式程序进行的运作”。其微妙之处在于，从表面上来看它所遵循的原
则及试图实现的目标与原制度一致，但就其更深刻的内涵来看，变通后

１． 当前，尽管专门的讨论还很少，但已有学者关注到这个问题。黄晓春（ ２０１７ ）指出，当前城
市治理面临的深层困境在于，行政发包制下层层下压的任务不变，而基层灵活性收紧，基层政
府的运行要逐步回归科层制的规则导向。肖林（ ２０１３ ）认为，体制外力量的不断壮大、民众权
利意识的高涨、依法治国的制度约束，使社区治理面临新的挑战和约束。国家加强对社会的
渗透能力建设可能会带来社会对国家的“反向渗透”。与之类似，史云桐（ ２０１５ ）提出“政府造
社会”的背景下国家与社会“相互增能”，纪莺莺（ ２０１７ ）提出社会组织在资源、合法性、制度支
持上与国家意志之间出现“双向嵌入”，这些研究均注意到了社会对国家的这种反作用力。
２． 例如，何艳玲（ ２００６ ）以城市街区为单位分析了城市基层政权组织体系及其权威重建路径，
指出通过“组织边界扩大化”与“组织去法团化”两条路径，国家在后单位制时期依然可以将其
力量渗透到街区乃至市民的日常生活；郭伟和（ ２０１０ ）通过对城市社会管理体制社区制改革的
观察，提出了“国家意识的积极柔性控制”策略。

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