Page 46 - 《社会》2018年第6期

“转型与发展：中国社会建设四十年”笔谈

的变化、需要及公众期望；也由于法律的不健全、行政规则的让位、社会
道德的不充分等，社会上出现了一些规则空白或灰色地带。这些都造
成了公民与政府对社会管理的“法律规则观”存在不尽一致的理解。

五、社会管理措施观
社会管理用什么办法，基于什么途径？在社会转型前，高度集中的
行政体制和行政规则效力，任何工作的推行自然是基于行政指令并且
整体上“包办”的措施、方法，人们基本上是被动接受行政指令和包办的
措施方法；同时，人们生活的需求具有计划性、保障性，人们利益的需求
具有简单性、生存性、有限性、平等性，利益空间边界清晰，对生活和利
益的需求都是低期望值的，而且人们生活和利益的需求高度依赖单位、
人民公社，也具有保障性。由此政府对社会管理措施的认识可以被概
括为“包办措施观”：社会管理和满足需求的一切办法由政府和单位、人
民公社指令和包办，依行政体系的规则及其具体措施行事。这种观念，
与计划经济体制、与高度集中的行政体制和行政规则是相适应、相吻合
的。人们虽然是被动接受指令及相应的措施办法，但生活需要和利益
需求的诉求对象清晰，也能确定自己的诉求对象，即可以找单位、人民
公社、组织、领导，且这种简单途径可使需求和诉求在一定程度上得到
满足。因此，公众对 “包办措施观”是认可的。
在社会转型之后，如前所述，行政体系改变、行政规则的约束力明
显降低，再继续依赖指令和包办的措施已不现实；社会管理的主体、组
织、对象都发生了变化；同时由于经济的发展，人们生活的需求变为市
场性的、复杂的、高水平的，人们利益的需求变为多元、复杂性的、超平
等性的甚至是无限的，利益空间边界也变得模糊，对生活和利益的需求
都转变为高期望值的，人们生活和利益的需求在失去以往行政体系的
依赖性的同时也丧失了 “保障性”；更为重要的是，伴随着社会参与要
求的普通呈现，公众不再是被动的接受，提出了“自己的”办法。这一切
促使对社会管理措施的认识发生转变，这可以被概括为“多元措施观”：
政府主导、社会各方参与，依赖共同协商、共同实施的多种措施办法。
这种观念的变化，与社会管理的主体、组织、规则、对象的变化、与社会
生活和社会需求变化、与社会建设和社会参与的趋势等都是相适应、相
吻合的。但是，由于政府行政体制的惯性，仍然比较习惯于行政指令和

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