Page 35 - 《社会》2018年第2期

社会· ２０１８ · ２

济资源和行动空间（包括“绕道走”的空间），同时又被赋予官场竞争的强
激励，这两者相互支持，相互增强，呈现为一种互补关系。纵向的“行政
发包”与横向的“晋升竞争”构成了中国独具特色的政府治理模式。不仅
如此，各层级的地方承包人、同一官场之中的属地承包人在发展战略、发
展路径与政策实施上均拥有较大的独立性和自主性，由此决定了中国各
地区之间政企合作与经济发展模式的高度灵活性和多样性。
第三，属地层层发包体制也使得“全能型”的地方政府与市场、企
业、社会的边界模糊不清。地方政府对于辖区的企业和产业具有天然
的影响力和控制力，政企之间的关系“剪不断，理还乱”。由地方政府控
制的财政资金、土地批租、行政审批、市场监管（如环评、产品质量、安全
生产）、司法公安和税收稽查，对民营企业和外资企业具有“合法伤害”
潜力，可 能 成 为 潜 在 的 “掠 夺 之 手”（如 企 业 经 常 抱 怨 的 “吃、拿、卡、
要”），但也可以变成企业的“帮助之手”，形成良性的政企合作关系。
“ 全能型”的地方政府与强调经济发展绩效的官员考核体系相结合也决
定了地方官员对其工作重心必然有所权衡与取舍，压倒一切的经济发
展任务对地方政府的其他公共服务职能产生严重的“挤出效应”。
需要指出的是，行政发包制对于地方政府追求经济增长具有内在
的推动力，从而使“官场 ＋ 市场”模式在中国经济与政府治理转型的压
力下具有强大的惯性和韧性。行政发包制之下，上级政府发包合约的
不完备性，尤其是“上级请客，下级买单”，要求作为承包人的下级政府
必须保持预算和财政的灵活性，财政预算的“分成制”“包干制”以及地
方经费自筹体系（如预算外财政、土地财政、地方投融资平台）是保证这
种灵活性的重要制度安排。经济增长和财税收入增长都有助于增加地
方政府预算内分成所得的财税收入和预算外的土地出让收入。近年来
国家逐步取消预算外体制，禁止设立投融资平台公司，地方债融资也受
到省级政府的审批和限制，在行政发包体制未发生根本改变的情况下
（如“上级请客，下级买单”的情形仍然存在），这些变化其实都进一步强
化了地方政府发展经济、增加财税收入的必要性。未来所有公共服务
领域的改革，如医疗、教育、社会保障，仍然主要靠地方政府融资解决。
中央政府的转移支付未来会不断增加，但无法取代地方政府筹集财政
收入的主要任务。这表明即使在淡化 犌犇犘 考核的大背景下，地方政府
对招商引资和发展经济的倚重短时期内难以改变。

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