Page 84 - 《社会》2017年第3期

代理人困境与国家治理：兼评“风险论”

府和官员拥有较大决策权的时候，他们可能制定掠夺性的政策或做出
掠夺性的行为。因此，如果中央政府对地方政府的控制力较弱，腐败就
，
可能在众多地方政府中蔓延 （ 犛犺犾犲犻犳犲狉犪狀犱犞犻狊犺狀 狔１９９３ ： ５９９－６１７ ）。
前苏联的崩溃是各种因素共同作用的结果。其中一个因素是中央
政府无法有效控制地方官员。“对苏联的政经体系带来致命打击是国
家控制体系的崩溃。原来的控制体系旨在让士兵、警察和官员忠于国
家。但当这些国家代理人不再听从上级的命令，国家的崩溃也就指日
可待了”。当国家无法有效控制它的代理人的时候，“（代理人）盗走的
就不只是国家财富，而是国家的命运”（ 犛狅犾狀犻犮犽 ， １９９８ ： ３ ）。
对古代中国中央政府征税的研究表明，如果中央政府对地方官员
的监督不力，地方官员的行为不但会损害中央政府政权的合法性，还会
削弱国家的汲取能力。中国古代农民税赋沉重的重要原因未必是掠夺
型的国家行 为，而 可 能 是 中 央 对 地 方 控 制 权 薄 弱 的 后 果 （ 犓犻狊犲狉犪狀犱
，
犜狅狀 犵 １９９２ ）。古代中国的统治者一直试图限制地方官员过度征税，但
时常效果不彰。统治者对于地方代理人的弱控制导致了三种形式的腐
败：第一，地方官员以超过中央政府规定的税率向民众征税；第二，在收
取被征收人的贿赂后，允许被征收人少缴税；第三，地方官员贪污国家
税收。这种腐败通常通过地方官员合谋的形式进行。因为幅员辽阔，
信息流通不畅和交通不发达，中央对地方的监督非常困难。另外，地方
官员的派系和网络使得依靠地方官员监督下级官员变得非常困难。
地方官员的掠夺行为使中央政府不敢轻易提高税率，因其担忧地
方政府层层加码可能引发民众抗议。低税率又导致中央政府的财政汲
取能力被削弱，致使国家能力整体下降。一项对日本!川幕府和中国
清朝的比较研究 （ 犛狀 犵犪狀犱犕狅狉犻 犵 狌犮犺犻 ， ２０１３ ）发现，从 １６５０ 年到 １８５０
年， !川幕府时期的日本人均税收远远高于中国清朝的人均税收。两
相比较，到鸦片战争（ １８３９－１８４２ ）前夕，中国的税收收入只相当于其国
家收入的 ２％ ，而日本则高达 １５％ 。
这一巨大差距的原因是因为两国国土面积不同而导致治理方式不
同。疆域的大小直接影响了税收水平。幅员辽阔的国家，权力下放不
可避免。但是下放权力必然造成代理人问题。因为中央政府很难有效
监控地方官员，给地方官员留下许多搭便车的空间使其可以通过多征
税而中饱私囊。“三年清知府，十万雪花银”说体现的正是这种现象。

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