Page 86 - 《社会》2017年第3期

代理人困境与国家治理：兼评“风险论”

负面影响，比如说，到过省级政府和北京上访的人，对中央和省级政府
的信任度明显降低。到北京上访次数越多、逗留时间越长、走访部门越
多，对中央的信任度也就越低。
上级政府显然不愿意见到政治信任流失，这种压力迫使其采取措
施维护自己的形象，通常的做法是处罚那些引发民众不满的官员。在
取消农业税前，上级政府在处理农民负担造成的恶性事件的时候，被追
责官员的层级不断提高。尽管这样，此类事件并没有消失。在这种情
况下，中央政府只有进行政策调整改变下层官员的行为或者削弱他们
的某些权力。农民负担引发的一系列问题是促成中央最终取消农业税
的一个重要因素 （ 犆犪犻 ， ２０１０ ）。
（三）代理人行为和政府合法性
政权的合法性是指对统治权威的一种认可（ 犈犪狊狋狅狀 ， １９７９ ： ２８８ ），它
也是指在现有条件下民众所做选择的合理性。合法性对维护政权稳定
非常重要。“一旦政权有了合法性，它就是行使权力的最有效理由，也
是对那些改变体制的企图最有效的反驳”（ 犕狌犲犾犾犲狉 ， １９７５ ： １２８ ）。长远
来说，政权的合法性有利于消解体制里的冲突和不稳定。合法性最重
要的作用是在危机产生的时候帮助政府渡过危机。对政治人物来说，
政治危机就是指民众有选择替代性政权的机会。一个合法性高的政府
渡过危机的机会无疑会高过合法性低的政府。
因为地方官员是中央政府的代理人，他们的违法违规行为不但影
响他们自身的形象也会影响中央政府的形象，从而影响政府的合法性。
民众对政府的合法性认知来源于他们日常生活的感受和从其他渠道接
受到的信息。民众通常对地方政府的认知比较直接，因为他们同地方
政府有较多的直接接触机会；相反，他们对上级政府的认知通常比较间
接。如前所述，当一些地方政府增加农民负担的时候，农民的自身感受
直接导致了他们对地方政府的不满。同样，当拆迁户觉得所得的补偿
偏低的时候，也会对地方政府产生不满。当民众的问题在当地无法得
到解决的时候，有的人会选择赴省会或北京上访。但如果上级政府仍
然没有解决他们的问题，他们也会对上级政府失去信任 （胡荣， ２００７ ：
３９－５５ ）。当然，赴京上访的民众数量毕竟有限，他们对上级政府失去
信任的后果不至于产生太大的扩散效应。
另一方面，民众接受到的某些信息也会影响他们对政府合法性的

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