Page 82 - 《社会》2017年第3期

代理人困境与国家治理：兼评“风险论”

他们仍然会因为不受欢迎的政策后果而成为被谴责的对象。因此，分
权在一定程度上是上层政府保护自己形象的方法。

四、分权体制下的代理人风险
尽管分权对中央政府维护社会稳定和保护政府形象有促进作用，
但分权也不可避免地带来了一系列代理人风险问题。曹正汉在文章中
指出，代理风险、社会风险和外来风险是最高统治者面临的三种主要挑
战。在当今的社会体制中，信息技术和军事技术的发展已经有效降低
了社会风险。但是，这种委托—代理关系并没有彻底消除由代理人直
接或间接造成的社会风险。首先，无法有效约束地方官会直接损害政
府形象。其次，代理人滥权和胡作非为有可能直接激发民众对地方政
府甚至整个体制的不满，从而导致直接社会风险。再次，中央政府在技
术手段有限的情况下为了约束代理人而采取的一系列措施会对国家治
理和国家能力的建设产生不利影响。
（一）代理人和社会风险
当委托让代理人有政策选择的空间的时候，代理人就可能选择最
符合自己利益的做法（ 犕犮犆狌犫犫犻狀犪狀犱 犠犲犻狀 犵 犪狊狋 ， １９８７ ： ２４３－２７７ ）。在
中国，中央政府很难事先对地方政府的所有作为或政策制定作出面面
俱到的规定，这为地方政府的自主行为提供了制度空间。这种空间为
地方政府做出符合官员自身或者地方利益的政策创造了条件。地方政
府的选择有可能损害民众利益，但民众对地方政府的不满未必上升到
对中央政府失去信任。当然，如果地方政府长期制造民怨，民众的不满
就可能不再只针对地方政府，同时也会指向中央政府，他们或许责怪中
央政府没有对地方政府进行有效监督。
近年来，各级地方政府为了增加收入或者加快推进城市化和工业
化，大力进行土地开发，暴力征地和强制拆迁现象屡屡发生。在农村，
征地导致的农民和地方政府的冲突频频发生。有关暴力征地的案例有
大量的媒体报道。一项有关农村群体性 事件的 统计 显 示， ２０００ 年 到
２０１４ 年间，全国发生的 ６７５３ 件抗议事件中，和土地问题相关的事件占
５０％ （即 ３４０７ 件）。 ２ 可见，农村征地引发的冲突事件相当普遍，有些

２． 感谢陈志柔教授提供的数据（参见书面文稿“当代中国的群体性事件”， ２０１６ ）。

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