Page 78 - 《社会》2017年第3期

代理人困境与国家治理：兼评“风险论”

在《中国治理体制的形成逻辑：“风险论”与历史证据》一文中，曹正
汉探讨了这些威胁对于治理体制形成的影响。他在文章中把第一种风
险称为“代理风险”，把后一种风险称为“社会风险”。他指出，除了这两
种威胁，最高统治者还面临外部入侵的威胁。这种入侵威胁和治理体
制的产生和演变没有直接的关联，因为任何一种体制都有可能面临外
部威胁，但是不同的体制应对外部威胁的能力可能存在差异。
曹正汉认为，中国古代的帝王面临的直接威胁通常是前两种而非
外部入侵。最高统治者通过三种方式的控制来降低风险。第一种方法
是人事控制，主要方法是招募收买同盟者。第二种办法是地域控制。
地域控制的首要形式是在全国设置行政区划，建立地方政府，授权地方
官管理民众，对民众实现分而治之。中央政府通过控制军事资源和人
事大权实现对地方官员的控制。另外，中央政府还通过控制经济资源
使地方政府对中央政府产生经济上的依赖。地域控制的第二种形式是
托管，即让地方政府拥有充分权力实现辖区内自治。
第三种控制方式结合了地域控制和人事控制这两种方法，即既按
行政区域设置地方政府，也采用垂直的人事管理系统。中国的郡县制
正是这种控制方式的代表性制度。在中国历史上，还有不少王朝是郡
县制和其他体制的混合。
曹正汉认为一个理想的郡县制是降低各类风险的最优安排。理想
的郡县制有几个特征。首先，它要在全国范围内实施。其次，对于幅员
辽阔的国家来说，地方政府需要设置“郡”和“县”。县政府负责地方的
日常治理和征税等事务，而郡政府负责监督县政府并处理本郡范围内
的民众叛乱或社会骚乱事件。再次，郡政府要有足够的力量平息叛乱，
但又不能强大到挑战中央政府的地步。中央通过控制郡政府来实现对
其他各级政府的监控。
然而，这种理想的或者纯粹的郡县制度因为各种限制在现实中很
难完全实现。曹正汉把这些限制因素归为三类：竞争约束、财政约束和
军事约束。中央政府在某些地区（如边疆）可能会遇到政治或军事上的
竞争对手而难以推行郡县制。中央政府也可能因为财政资源有限而不
能在各地设置郡县政府。此外，在冷兵器时代，政府的军事技术未必比
民间强大。军事条件的约束让中央政府在设置地方政府的规模上有所
顾虑。地方政府太小，不足以维护地方治安平定骚乱；地方政府规模太

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