Page 76 - 《社会》2017年第3期

代理人困境与国家治理：兼评“风险论”

虽然在不同时代集权体制的统治者面临的制度选择不同，但消除
对其政权的威胁始终是他们追求的共同目标。曹正汉在《中国治理体
制的形成逻辑：“风险论”与历史证据》一文中考察了最高统治者消除政
权威胁的努力对塑造治理体制的深刻影响。曹正汉的研究认为，在古
代社会，统治精英内部的权力分享机制形塑了中央和地方关系。最高
统治者 （如帝王）在和地方统治者分权的过程中面临两类风险：其一，
地方统治者一旦拥有足够的权力和资源，便可能威胁到最高统治者；其
二，地方统治者若靠一地之力不足以挑战最高统治者，则可能通过地方
结盟的方式来实现这一目的。
因此，最高统治者在进行制度设计和安排的时候，必须考虑到来自
民众和治理集团内部的双重威胁。在分权的制度安排上，最高统治者
必须在集权和分权之间寻找平衡。曹正汉（ ２０１７ ： １－４５ ）的文章探讨的
是中国古代帝王如何通过制度安排来应对上述政治挑战。他提出，郡
县制是中国古代帝王为实现有效统治而对下分权的一项制度安排。这
种制度安排的有效性与统治者建立政权时的权力和军事技术等因素息
息相关。
郡县制反映了最高统治者消除政权与统治威胁的政治逻辑，也反
映了向地方分权的制度合理性。在集权制度下，向众多的地方政府分
权可以消减单一地方政府对最高统治者的威胁。此外，垄断权力同时
也意味着垄断责任，集权体制的统治者通常因为权力集中而成为被指
责的对象。 向 下 分 权 则 可 以 为 统 治 者 创 造 规 避 责 难 的 政 治 空 间
（ 犠犲犪狏犲狉 ， １９８６ ： ３７１－３９８ ）。民众“反贪官不反皇帝”既可能是他们的
行动策略，也可能是因为他们确实认为地方贪官才是问题的源头，而非
身在殿堂的皇帝。毕竟，催粮收税这类容易引发官民矛盾的事务虽是
中央政策，却须地方去落实。
向地方政府普遍分权虽然消减了地方对中央政权的威胁，却也催
生了其他问题。地方政府层级的增加必然导致代理人的增加，如何管
理众多的代理人成了另一个问题。国家能力由多重因素决定，而训练
有素 而 又 守 纪 的 代 理 人 和 财 政 资 源 是 最 重 要 的 两 个 组 成 部 分
（ 犛犽狅犮 狆 狅犾 ， １９８５ ： ３－４３ ）。对代理人约束不力不但削弱了国家能力，还
会直接引发社会风险。本文旨在探讨分权体制下，代理人对最高统治
者可能造成的各种间接挑战。这些挑战包括代理人引发的社会风险、

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