Page 81 - 《社会》2017年第3期

社会· ２０１７ · ３

在经济利益或日常生活的权益，并不涉及到有关政治体制根本性安排
的政治诉求。集权体制很可能让民众的行为呈趋同化，而这种趋同化
对集体行动的动员非常有益（ 犣犺狅狌 ， １９９３ ： ５４－７３ ）。分权则削弱了这
种趋同化的特征。因此，当代中国民众抗争的一个显著特征是抗议诉
求的地方化和抗 争 行 动 的 孤 立化（ 犗 ’ 犅狉犻犲狀犪狀犱犔犻 ， ２００７ ； 犔犲犲 ， ２００７ ；
犆犪犻 ， ２０１０ ）。并且，民众的抗争对象首先是地方政府而非中央政府。
其次，分权可以减少政府在处理抗议事件时面临的不确定性。这
种不确定性在于如果政府让步，就可能引发更多的抗议；但是如果政府
采取压制手段，则可能损害其合法性。一旦压制无效，还可能激发更激
烈或者规模更大的抗议 （ 犌狅犾犱狊狋狅狀犲犪狀犱犜犻犾犾 狔２００１ ： １７９－１９４ ）。然而，
，
中央政府在应对民众抗争时所面临的不确定性则因分权而减少 （ 犆犪犻 ，
２００８ ： ４１１－４３２ ），这是因为抗议事件通常由地方政府直接处理，地方政
府面临和承担了处理抗议事件的不确定性。地方政府在处理抗议事件
时，既要顾及解决抗议者诉求的成本，也要考虑到采取压制手段可能导
致的后果。中央政府赋予地方政府的权力意味着后者在处理地方抗议
时有相当大的自主权，它们对民众的让步不是无条件的。这一制度安
排遏制了群体性事件的扩散。但是地方政府也不能一味依赖压制的手
段，因为过度压制会引发上层政府干预。
因此，向地方分权有助于减少中央政府处理底层民众抗议的不确
定性。群体性事件多由地方政府首先处理，处理不力的时候，上层政府
才会介入。这种分权制度为中央政府处理为数较少的大型抗议赢得空
间和时间，争取了较大的回旋余地。这种安排也正是曹正汉（ ２０１０ ）所
提出的“分散烧锅炉”治理方式的基础。
此外，向地方分权还可以为最高统治者规避责任创造空间（ 犆犪犻 ，
２００８ ： ４１１－４３２ ）。相比民主制度，威权国家因为权力集中而在规避责
任上有难度（ 犠犲犪狏犲狉 ， １９８６ ： ３７１－３９８ ）。但是通过分权，中央政府就有
了更多的责任规避空间；这是因为权力的分享同时也意味着责任的分
担。各种调查显示，民众对中央政府的信任程度明显高于对地方政府
的信任水平。这可能是因为地方分权后，中央政府和普通民众几乎没
有直接接触。而一旦地方政府滥用权力而引发民众不满，中央政府可
以有选择地介入，使地方政府承担责任并处罚地方官员。在一个等级
制度分明的体制内，即使下级政府的所作所为是基于上级政策的规定，

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