Page 85 - 《社会》2017年第3期

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当然，这和地方官员的正式收入低也有关系（瞿同祖， ２００３ ）。地方官员
的掠夺性行为使得中央政府在选择税收税率的时候有很大的顾忌。因
为担心过分征税会激起民怨，中央政府只得采用低税率和小政府的治
理方式。但这对国家能力和税收有直接的负面影响。在日本，由于监
督成本小和监督可行性高，中央政府可以实行比较高的税率。总之，统
治者对社会风险的担心和监督手段的局限最终共同导致了大国税收的
有限。
类似的问题也曾出现在中国农村，尤其是 ２００４ 年中央取消农业税
之前。 ２０ 世纪 ９０ 年代末到 ２１ 世纪初，农民税赋负担是影响农村稳定
的一个重要原因。导致农民负担激增的最重要原因是 １９９４ 年分税制
改革后农村基层政府财政压力剧增（ 犆犺犲狀 ， ２００８ ： ３０３－３４３ ），当然还有
基层政府自身的原因。在某些地区，基层政府擅自加码，使得农民负担
加重。有的基层干部搭顺风车多收税建“小金库”（ 犅犲狉狀狊狋犲犻狀犪狀犱犔狌 ，
２００７ ）。在不少地区，特别是湖南和四川，农民采取对抗的方式拒绝缴
税。 １９９０ 年代在农村发生的一系列大规模的抗议事件基本都和农民
负担有关。
此外，地方分权未必总是能帮助上级政府规避责任。以农民负担
为例，在取消农业税之前，农民和基层干部常常因为税收发生冲突，基
层干部成为农民和中央政府指责的对象。 １９９４ 年财税改革后，在没有
替代性收入的情况下，向农民转移负担成为农村基层政府的选择。尽
管中央政府不断警告基层政府不得向农民过度征税，但是从 １９９３ 年到
２００４ 年间，因农民负担而导致的恶性事件却未间断。虽然这些恶性事
件中有相当一部分是农民感觉绝望而自杀，而非在冲突中死亡，但它们
对政府形象的冲击很大。
此外，随着信息积累，越来越多的民众意识到许多矛盾的症结并不
都是在地方政府，而在于中央政府的政策。有些政策导致地方政府和
基层民众发生利益冲突。此外，上级政府因为分权而获得的规避责任
的空间会因为民众和上级政府的直接接触而被压缩。一项对 １０００ 多
位农民的调查发现，农民上访是造成政府信任流失的直接因素（胡荣，
２００７ ： ３９－５５ ）。农民上访的级别每上升一个层次，他们对政府的信任
就减少一个档次，即农民上访过的政府层级越高，对基层政府的信任度
越低。随着上访层次的提高，上访也对高层政府的信任也产生显著的

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