Page 87 - 《社会》2017年第3期

社会· ２０１７ · ３

认知。媒体对地方官员行为的报道会影响民众对地方政府的看法。某
些官员的个人违法违规行为对政府合法性的冲击可能并不大。这是因
为民众会认为这是官员的个人行为。但是如果一项政策或者一种现象
在全国范围内普遍造成坏的影响，民众的归因就不会限于地方政府了。
譬如，腐败问题就引发民众对反腐体制的反思。改革开放后，腐败
一直是政府面临的挑战之一。虽然党和政府一直采取各种措施反腐，
但问题依然严重。如果相同的问题在很大范围内反复出现，人们就不
会认为这仅仅是个别官员的行为，而会从体制上找原因。当然腐败在
民主体制下也很普遍，比如，根据国际透明组织公布的清廉指数，俄罗
斯、印度尼西亚、菲律宾等民主国家的腐败也很严重。但一个国家的民
众对别国的腐败基本没有感性认知。他们对本国的腐败则会有较直接
的认知，也会思考腐败的原因。
２０１５ 年的一项调查访问了全国 ８３３０５ 个居民，超过半数的受访者
认为中央和地方官员的清廉度没有差别，不到三成人认为中央比地方
清廉，但也有约两成人认为中央没有地方官员清廉 （倪星、李珠， ２０１６ ：
４－２０ ）。频繁曝光的中央和地方官员的腐败现象让民众开始反思反腐
机制的不足。某些曝光的腐败案件会让不少民众大失所望，有的人则
会因为曝光的案件太多而对此类新闻不再关心。
当然，民众对政府官员的违规违法的反应在给中央政府带来压力
的同时，也有信号启示的作用。中央政府可以通过民众对政府官员行
为的反应来判断民意。中央政府常用的做法是通过加强规范地方官员
的行为来规范地方治理，从而解决治理中出现的问题。以反腐为例，中
央政府意识到民众对层出不穷的腐败案件的不满，因而不断加大反腐
力度。虽然民众认为腐败依然严重，但他们对新一届政府的反腐措施
感到满意。

五、结语：代理人风险及其控制

没有一种制度是没有代价或者十全十美的；此外，在制度安排上，
并非所有统治者都有很大的选择空间 （ 犜犺犲犾犲狀 ， １９９９ ： ３６９－４０４ ）。曹
正汉（ ２０１１ ： ４－６ ）的文章指出中国的上下分治的管理体制很大程度上
解决了大国治理过程中的集权和分权难题。中国历史上中央政府通过
郡县制的分权安排降低了代理人风险，这种逻辑也可以解释当今中国

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