Page 88 - 《社会》2017年第3期

代理人困境与国家治理：兼评“风险论”

的治理体制安排。譬如，同前苏联相比，中国的分权也使地方政府有了
更多的自主权，这对提升地方政府的积极性也有帮助。但本文认为，尽
管分权降低了代理风险，但它也造成了其他代理人问题。首先，代理人
的行为可能会直接导致民怨和社会风险。其次，代理人的行为也可能
削弱国家能力。再次，代理人的滥权和自利行为通常造成腐败等问题，
进而直接损害政权的合法性。这些问题最终都可能削弱国家的治理
能力。
中央政府固然了解代理人造成的治理和政治问题及它在监督地方
代理人方面依然面临一系列困难。监督代理人的困难在于中央政府如
何在政策的确定性和模糊性之间平衡，以及如何在调动地方积极性和
处罚地方官员不当行为之间取得平衡。政策的模糊一方面会使地方政
府有更多选择空间，但是，另一方面地方政府一旦拥有了选择的自由，
则又会有追求自己利益的空间。这种选择有可能导致“未预期的（负
面）政策结果”（ 犆狅狉狋犲犾犾犪狀犱犘犲狋犲狉狊狅狀 ， ２００１ ： ７６８－７９９ ）；而地区差异又
使得中央政府不能将政策制定得过于具体。这样，如何在政策的具体
和模糊之间取得平衡就直接影响到地方代理人的自由度，相反，对地方
代理人进行严格制约也会影响他们的积极性，从而导致他们的不作为。
由此可见，如何在监督和放权之间取得平衡也个难题。
在一个有着多层级政府的政体里，中央政府很难直接监管众多地
方官员；而只得采取分权的方式，利用代理人监督下层官员。这种监管
模式产生的一个问题是代理人共谋 （周雪光， ２００８ ： １－２２ ）。另外，地
方派系网络也可能影响代理监督的效果。包括媒体和民众在内的第三
方监督一直是政府制约地方官员的重要手段。这种第三方监督的效果
不但取决于第三方提供的信息是否可靠，还取决于政府对第三方信息
的态度。如果媒体和民众觉得政府对他们的信息不够重视，也会失去
监督的信心和兴趣。
当然，本文探讨的代理人造成的其他问题并没有对曹正汉文章中
的分权观点构成逻辑上的挑战。不过，虽然曹文提出的中央政权通过
郡县制的分权方式减少来自地方的威胁在大一统的国家无疑是成立
的，但是，应该注意的是，曹文的结论是基于中央和地方分权安排的静
态分析。中国古代的王朝更替频繁，而更替的原因多大程度上是郡县
制遭到破坏或者运作失灵，则需要作进一步的分析。换言之，郡县制运

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