Page 44 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

司的一种手段。所以，财政约束减弱是清王朝推行“改土归流”的必要
条件。
财政约束减弱是西南地区逐渐开发的结果，使得中央政府按郡县
制设立地方政府，所费不多，甚至还有盈余（李世愉， １９９８ ： ５１－５２ ）。其
中，一项开发措施是屯田。明初在西南遍设卫所，控制土司，令卫所军
士开荒屯田以助守备，至明末，已大有成效（佘贻泽等， １９６８ ： ４８－４９ ）。
军士屯田，把汉地农业生产技术推广到西南苗地，也把汉人带到西南地
区定居，推动了西南地区经济发展。屯田之外，另一项影响深远的开发
措施是修筑道路与建造驿站。 ４２ 当时，修筑道路和建驿站主要用于军事
目的，但从长远来说，却为贸易和人员流动提供了便利条件，使西南地
区在经济上逐渐与内地联为一体。
财政约束减弱的另一个原因与社会风险下降有关。社会风险下
降，意味着地方政府更容易向民众征税，更容易维持社会秩序，因此，中
央政府无需派遣数量庞大的军队驻扎在当地，也无需为地方政府建筑
坚固的城墙，这就减弱了中央政府推行郡县制所受到的财政约束。
上述原因已由历史学家指出。李世愉（ １９９８ ： ４２－４８ ）把清代推行
“改土归流”的原因归结为四条：
第一，随着西南地区道路开通、经济开发和儒学兴起，使得土民在
经济上、文化上和政治上逐渐被汉化。此时，“改土归流”已能为土民所
接受。第二，由于土司在其领地上专横残暴，视土民为家奴，导致土民
与土司的矛盾日益激化，时有土民杀死土司之事，或土民逃亡内地，要
求“改 土 归 流”。也 有 土 司 畏 惧 土 民 反 抗，为 了 自 保，自 请 “改 土 归
流”。 ４３ 第三，中央政权与土司的矛盾日益尖锐。大土司在其领地内拥
兵自重，桀骜不驯，时常抗拒朝命，甚至举兵反叛，对中央政府的统治构
成严重威胁。第四，由于西南地区经济逐渐被开发，在财政上，中央政

４２． 洪武十五年二月，谕水西、乌撒、乌蒙、东川、芒部、瞮益诸酋长曰：“今遣人置邮驿通云南，
宜率土人随其疆界远迩，开筑道路，其广十丈，准古法，以六十里为一驿，符至奉行”（《太祖实
录》卷一四二）。又如正德元年五月，巡抚四川副右都御史刘洪奏松潘叠溪制夷八事，其中“平
险阻”条云：“松潘至茂州三百里，山嘴险恶，一蛮掷石，百人不能过也。且其路随河曲折，蛮下
山抢掠为易，前副总兵姚或尝削其坡陀为陡坎以制之，而今渐平夷矣。又小东路一带，偏桥陡
峻，人马时坠而没焉，宜凿其未通山嘴，或如法削其坡开路，令广，立桥令，险阻既去，夷无所恃
矣”（《武宗实录》卷十三）。
４３． 如雍正十五年，湖广忠峒等 １５ 个土司联名自请改流，就是因为“土众一旦情极蠢动，土弁
自知性命难保，所以激切呈请改流”（李世愉， １９９８ ： ４４ ）。
· ３ ７ ·