Page 42 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

队，防止地方叛乱。然而，若要做到这些，就要依赖于中央政府的征税
能力和调拨财政收入的能力。如明人王廷相所言，“设流官必建城池，
有 城 池 必 须 军 守，有 军 守 必 须 粮 食，此 事 势 必 然 而 不 可 易 者 也 ”
（ 李世愉， １９９８ ： ３６ ）。如果中央政府缺乏此种财政能力，也就难以按郡
县制实行统治。 ３８ “土司制”节省了中央政府的财政支出，也降低了地方
行政成本。土司作为部族首领，世居其地，世长其民，其征税成本和统
治成本均较低，无需中央政府提供财政支持，甚至每年还向中央政府缴
纳一定的贡赋（龚荫， ２０１２ ： １５０－１５３ ）。故谓土司“完粮赋而不食俸禄，
听征调而不用军饷”（李世愉， １９９８ ： ３５ ）。所以，明代采用“土司制”的另
一个原因是，中央政府受制于财政约束，而“土司制”降低了行政成本，
使中央政府绕开了财政约束。 ３９
总之，明王朝统治西南地区土著部族，既面临较高的社会风险，同
时又受制于财政约束，这就限制了采用郡县制，只能退而求其次，沿用
“土司制”。因此，佘贻泽（ １９４４ ： １４ ）认为，土司制度是在中央政权与边
疆部族组织之间，既形成政治统一，又缓和冲突，所形成的一种地方行
政制度。他认为，这种制度在明代得以稳定和扩张，主要是出于以下原
因：（ １ ）（中央政府）以蛮治蛮之策；（ ２ ）如以流官统治，则言语不通，又兼
交通艰难，常引起误会纠纷，加之地无所出，郡县之无益，不若仍由其土
司统治；（ ３ ）土族首领自知力不足以敌中国，为保存实力起见，也愿上贡
称臣（佘贻泽， １９４４ ： １４ ）。
当然，“土司制”增加了中央政府的代理风险。所以，有明一代，朝
廷在西南用兵不少于东北（佘贻泽， １９４４ ： ３２－３５ ）。 ４０ 为防土司反叛，明
代主要采取三项策略：一是众建诸蛮，把大土司分成若干小土司，以削

３８． 三国时期，诸葛亮征南蛮孟获，不建郡县而采用羁縻之制，即指出了这个道理：（征服后）
“若留外人（意指派流官治理），则当留兵；兵留则无所食，一不易也。加夷新伤破，父兄死丧，
留外人而无兵者，必成祸患，二不易也。又夷累有废杀之罪，自嫌孽重，若留外人，终不相信，
三不易也。今欲使吾不留兵，不运粮而纲纪粗定，夷汉粗安故耳”（佘贻泽， １９４４ ： ６ ）。
３９． 财政约束也限制了明代“改土归流”。如广西思恩土司叛乱，乱平后仍设土司，其原因之
一即是简省兵费。对此，王守仁的议论最有代表性：“思恩未设流官之前，土酋岁出兵三千，听
官征调；既设流官，我反岁遣兵数千防戌。即此一事，利害可知。且思恩自设流官以来，十八
九年之间反复五六起，前后征剿，曾无休息。不知调集军兵若干，费用粮饷若干，杀伤良民若
干。朝廷不能得其分寸之益，而反为之忧劳征发，浚良民之膏血”（龚荫， ２０１２ ： １６０ ）。
４０． 仅《明史·土司传》记载的土司反叛就有七八十次之多，土司间争土仇杀有五六十起，土
司族内争袭夺印之乱有三十余起（李世愉， １９９８ ： ２３ ）。

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