Page 38 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

从“行政发包制模型”来看，设不设省级政区，或者建不建统一的省级政
府，反映了中央政府对行政发包对象的选择：是按大行政区发包，还是
按较小的行政区发包。
然而，在上述解释范围之内，这两种理论都不能对前述集权与分权
的演变作出完全解释，只能进行部分解释。我们先从对“土司制”和“改
土归流”的解释开始。
“ 土司制”属于“行政发包制模型”的解释范围，而且，“行政发包制
模型”也可以解释元明两代在西南地区推行“土司制”的原因。这是因
为，中央政府若要直接统治西南少数民族的部落民众，其行政成本非常
高，而“土司制”则最大限度地降低了中央政府的行政成本，同时又能基
本控制土司的代理风险。但是，“改土归流”是“行政发包制模型”难以
解释的现象。相对于“土司制”，“改土归流”加强了中央集权，降低了中
央政府的代理风险，却增加了中央政府的行政成本和财政负担。因此，
对中央政府而言，“改土归流”包含着目标上的冲突：它虽然降低了中央
政府的代理风险，却增加了行政成本。面对这种目标冲突，中央政府如
何做决策，这是“行政发包制模型”所不能明确推断的。所以，“行政发
包制模型”不能解释清代为什么大规模推行“改土归流”。
再从省级政区的兴废来说，它属于“帝国的治理逻辑”和“行政发包
制模型”的解释范围。在这一个维度上，汉人政权所表现出的周期性循
环体现了周雪光（ ２０１４ ）揭示 的“权 威体 制与 有效 治理 之间的 深刻 矛
盾”。但是，游牧民族建立的中原王朝为什么一开始就采用行省制，这
是“帝国的治理逻辑”所不能解释的现象。此外，清以后建立的汉人政
权，如中华人民共和国，打破了这种周期循环，建立起稳定的省级政区
和统一的省级政府，其原因也难以用“帝国的治理逻辑”来解释。
此外，我们再从“行政发包制模型”的观点来看，汉人政权在建立初
期和稳定期，郡县之上只设立监察区，避免设立省级政区，符合模型的
推断，因为这种策略既降低了中央政府的行政监督成本，又降低了中央
政府的代理风险。然而，到王朝末年，社会动乱加剧，中央政府不得不
设立省级政区（或建立统一的省级政府），这是“行政发包制模型”不能
解释的，因为设立省级政区增加了中央政府的代理风险，却又未必能降
低其行政监督成本。
我们把上述讨论总结如下：第一，“帝国的治理逻辑”不讨论分封与

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