Page 36 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

辽东行省、河北山东行省、陕西行省、河东行省、徐州行省、京东行省、卫
州行省和南京路行省（丁昆健， １９７７ ： ３２－４２ ）。
元征服金和南宋之后，仿照金的行台尚书省制，将中国分成十一大
行政区，其中，大都周围的“腹里地区”由中书省直辖，其余十大行政区
分别设置十个行中书省（简称“行省”），统辖省内财政、行政、军事等事
务。 ２９ 《元史·百官志》谓：“行中书省……掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与
都省为表里”，“（行省）凡钱粮、兵甲、屯种、漕运、军国重事，无不领之”
（ 李治安， ２０１１ ： ９２４ 、 ９３０－９３１ ）。所以，元代行省犹若控制和统治中国
的十大军区，又兼为地方最高行政机构（李治安， ２０１１ ： １－２ ）。 ３０
清王朝统治中国伊始，即把明代后期的总督巡抚制和省级政区结
合起来，形成与元相似的行省制。康熙初年，把明代两京十三布政使司
改为 １８ 省，巡抚辖区调整到与省完全一致，原则上一省设一巡抚，督抚
正式成为地方最高军政长官。 ３１ 总督职权包括地方所有事务，并节制巡
抚，所谓“总督统辖一方文民军民，为一方保障”，“总督掌厘治军民，综
制文武，察举官吏，修饬封疆”。巡抚则是一省行政首脑，掌考察布按诸
道，及府州县官吏的称职与不称职者，用兵则督理税粮，故“一省之事，
凡察吏安民，转漕裕饷等，皆统摄于巡抚”（傅宗懋， １９６３ ： ９６－９９ ）。 ３２ 清

２９． 元朝设置的十个行中书省是河南行省、陕西行省、辽阳行省、四川行省、甘肃行省、云南行
省、岭北行省、江浙行省、江西行省和湖广行省（李治安， ２０１１ ： １－２ ）。
３０． 元代行省掌本省兵马。元代军制分中央军与地方军：镇戍中原和漠北的蒙古军和探马赤
军，直属于朝廷枢密院；镇戍淮河以南的汉军诸万户及新附军，由行省管辖。另外，行省兵权
还包括征兵、养兵与练兵之权。各省驻军之粮食供应，军人之生活照顾，军事训练之督查，军
纪之维持和执行，军人之考绩与功赏，均属行省的职权范围。但是，行省的人事权较弱，地方
官的任用主要由中书省和吏部负责，最后由皇帝定夺。到元末，元廷向行省下放便宜行事之
权，行省长官才获得任命本省地方官员的权力，而且还获得指挥军队的权力（丁昆健， １９７７ ：
１７９－１８０ 、 ２３９－２４０ ；李治安， ２０１１ ： ６６６ 、 ９３０－９３２ ）。
３１． 清代原则上一省设一巡抚，但也有例外。如甘肃不设巡抚，由陕甘总督兼管；直隶、四川只
设总督，不另设巡抚。所以，清代定制是设 １５ 巡抚，其他 ３ 省由总督兼管。清代一般是每二三
省设一总督，共设 ８ 总督，分别为直隶、两江、闽浙、陕甘、湖广、两广、四川和云贵诸总督。但是，
８ 总督并未覆盖 １８ 省，山西、山东、河南三省只设巡抚，不受总督节制。光绪十年（ １８８４ 年）和十
一年（ １８８５ 年），增设新疆台湾两巡抚，分别隶属于陕甘总督和闽浙总督。光绪三十二年（ １９０６
年）增设奉天、吉林、黑龙江三巡抚，同时设置东三省总督（周振鹤， ２００５ ： １９２－１９３ ）。
３２． 总督和巡抚在其辖区内均有一定的军权。清代兵制是以旗兵屯驻京师，以绿营兵隶督抚
提镇，分驻各省。总督于辖下各省绿营有统帅权，总督所辖之绿营为督标。巡抚也管辖本省
一部分绿营，称抚标，兵丁多者二千余名，少者一千余名，用于维持治安和搜捕匪寇（傅宗懋，
１９６３ ： ９６－９９ ）。
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