Page 31 - 《社会》2017年第3期

社会· ２０１７ · ３

续推行“改土归流”。至乾隆末期，湖广已无土司，贵州剩百余家小土
司，且处于府、州、县管辖之下，云南、广西保留的土司主要位于边境，用
于应对外患（李世愉， １９９８ ： １０４－１０５ ）。至清末，全国仅存土司约 ４００
家（包括土弁、土屯），且都是小土司，曾经掌管一府一州的大土司不复
存在（龚荫， ２０１２ ： １８８ ）。
３． 省级政区从兴废不定到逐渐稳定
治理体制 演 变 的 第 三 个 维 度 是 省 级 政 区 和 省 级 政 府 的 兴 废 与
稳定。
中国因幅员辽阔，历代王朝在设置地方政府上都遇到一个左右为
难的问题：在郡之上，是否设立更大的省级政区，或者，是否建立统一的
省级政府？为难的原因是，如果设立省级政区，就意味着加大地方分
权，省政府的权势可能过重，造成外重内轻，甚至有尾大不掉之虞；如果
不设立省级政区，因为郡级政府偏小，地方统治力量不足，遇到大规模
社会动乱或外患，就难以担当镇守一方之责。因此，在中国历史上，自
秦至清，省级行政区或统一的省级政府时兴时废，难以稳定（周振鹤，
２００５ ）。然而，在处理这一问题上，汉人政权和游牧民族入主中原建立
的王朝表现出明显差别（丁昆健， １９７７ ）。我们从分析这两者之间的差
别入手。
（ １ ）秦至清省级政区的演变
表 ４ 列出了中国历史上主要王朝地方行政层级的演变。其中，汉
人建立的王朝有八个，分别为秦、西汉、东汉、西晋、隋、唐、北宋、明；游
牧民族建立的王朝有两个：元和清。我们不难发现，汉人建立的王朝有
一个明显特征，就是在王朝初期和稳定期，均避免设立省级政区，或者，
避免设立统一的省级政府，但是，到了王朝末年，因地方叛乱加剧，往往
被迫设立省级政区，或建立统一的省级政府，如东汉末年的州，唐后期
的方镇，明末的总督巡抚辖区，均是如此。所以，如果我们只考察汉人
王朝，就可以观察到三个周期性的循环波动。第一个周期是秦至东汉
末年，地方行政层级从郡县二级制演变成州郡县三级制；第二个周期是
隋至唐后期，重复了第一个周期过程，重新从郡县二级制演变成方镇郡

（接上页）东兰和龙州土州，四川酉阳宣慰司和天全六番招讨司，湖广永顺、保靖、桑植、容美宣
慰司和施南宣抚司等，均被革除。在被革除的土司领地上，重新设置行政区划，共开设 １４ 个
新府（包括直隶州）， ４２ 个厅， １０ 个州和 ２７ 个县（李世愉， １９９８ ： ６０ 、 １０３－１０６ ）。

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