Page 32 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

县三级制；第三个周期是北宋至明末，从不设立统一的省级政府到形成
统一的省级政府（总督巡抚辖区）。然而，我们考察游牧民族入主中原
建立的王朝，即元和清，则不存在这种周期性循环。他们在统治中国伊
始，就采用大行政区的行省制，建立统一的省级政府，直至王朝崩溃，均
无大的改变。
表 ４ ：清地方行政层级的演变
朝代 省级政区 郡级政区 县级政区
秦 — 郡 县、道
西汉、东汉前期 — 郡、王国 县、道、侯国
东汉末年 州 郡、王国 县、道、侯国
西晋 州 郡、王国 县、侯国
隋、唐前期 — 州（郡） 县
唐后期 方镇（道） 府、州 县
北宋 路（按路分设四个平行的省级政府） 府、州、军、监 县、军、监
元 行省 府、州 县
明 省（按省分设三个平行的省级政府） 府、州 县
明末 总督、巡抚辖区 府、州 县
清 省 府、厅 县、州、厅
资料来源：《中国地方行政制度史》（周振鹤， ２００５ ： ８１ ）。

（ ２ ）汉人政权与省级政区的周期循环
汉人政权在设立省级政区上表现出的周期循环又分两种类型。第
一种类型是，在北宋之前，中央政府的初衷是在郡之上只设监察区，避
免设立省级政区。但是，一旦国家出现内乱或外患，功能单一的监察区
就会逐渐演变成集兵权、财权和行政权于一体的省级政区。此时，地方
割据局面逐渐形成，郡县制开始瓦解，王朝也在一步一步走向崩溃。
秦统治中国采用的是郡县二级制。西汉继承秦制，继续采用郡县
二级制，有 １００ 多个郡级政区，统辖 １５００ 多个县。 １８ 为了便于监督数
量庞大的郡县，汉武帝分全国为 １４ 部，作为监察区，每部设刺史一人，
其职责是检察地方长官的行为。 １９ 此种办法避免了在郡之上设立省级
政区，但不能解决一个问题：遇到内乱或外患之时，郡的力量偏小，而监
察区又不能发挥统筹地方财力、人力和兵力的作用。西汉末年，民间叛
乱蔓延全国，导致王朝倾覆，就与地方统治力量偏弱有关。东汉继续沿

１８． 西汉末年，有 １０３ 个郡级政区（ １９ 个王国和 ８４ 个郡），统辖 １５８７ 个县（周振鹤， ２００５ ： ４７ ）。
１９． 京师周围诸郡归司隶校尉部所辖，其他郡国分属 １３ 个刺史部。

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