Page 33 - 《社会》2017年第3期

社会· ２０１７ · ３

用西汉的办法，在郡之上只设监察区，改名为州。然而，东汉末年，规模
巨大的黄巾军起义席卷华北，已非郡太守所能抵挡，朝廷不得已派出重
臣出任各州州牧，授予兵权、财权和行政权，与农民军对抗。这样一来，
原本作为监察区的州就转变成郡之上的一级政区。黄巾军起义被扑灭
了，但各地的州牧也成了事实上的诸侯，东汉王朝遂亡于诸侯割据。
隋唐重新出现与两汉相似的局面。隋和唐前期重建了郡县二级
制。贞观十三年（公元 ６３９ 年），唐有 ３５８ 个州，统辖 １５５１ 个县（周振
鹤， ２００５ ： ６５－６６ ）。对中央政府来说，直接管理 ３００ 多个州是非常困难
的事情。 ２０ 为此，唐仿效西汉的刺史制度，分全国为十道（玄宗时期改为
十五道），每道由中央政府派出巡察使（后改名按察使、采访使）监察州
县官员的行政。然而，安禄山叛乱打破了这种行政体制。为了组织平
叛，朝廷在内地遍设方镇。两年间，全国共设置了 ４０ 余个方镇，任命了
一大批集军权、财权和人事权于一身的节度使。安禄山叛乱被平定后，
方镇与道已经合二为一，成为州之上的一级政区，逐渐控制了地方政
权，故有“藩镇”之称。此时，唐王朝日渐式微，无力削藩，最终亡于藩镇
割据和内战（崔瑞德， １９９０ ： ７０４－７０８ ；周振鹤， ２００５ ： ６７－７０ ）。
第二种类型是自北宋开始，设立省级政区，但避免设立统一的省级
政府。北 宋 征 服 南 方 各 地 方 政 权 之 后，有 ３００ 余 州，统 辖 １２００ 余
县。 ２１ 北宋接受前朝的教训，既在州之上设立路级政区，又把路级政府
一分为四，建立平行但相互牵制的四个路级政府，分别为转运使司（主
管财政）、提点刑狱司（主管司法）、安抚使司（主要设在边疆，主管军务）
和提举常平司（主管农田水利和赈灾），以加强中央对地方的控制。四
个路级政府均有监督州县官之责，但彼此独立，且管辖区域不尽相同。
即使有两司的路一致，其治所（行政中心）也可能不在同一地（周振鹤，
２００５ ： ７１ ）。这种办法是把中央垂直管理延伸到地方高层政区，路一级
的行政支离破碎，离开中央政府就无法协调和整合。然而，这种办法也
不成功，仍然没有解决地方统治力量不足的问题：遇到内乱或外患之

２０． 据说，唐太宗把 ３００ 多位州刺史的名字写在卧室屏风上，以方便检查他们的政绩（周振
鹤， ２００５ ： ６６ ）。
２１． 北宋统县政区有州、府、军、监四种，以州为主，府为特殊地位的州，军为下州，监原为矿
区，后统县为下州。徽宗政和元年（ １１１１ 年），有州 ２４３ 个，府 １９ 个，军 ５０ 个，监 ３ 个。宣和四
年（ １１２２ 年），有州 ２４３ 个，府 ３８ 个，军 ５２ 个，监 ４ 个，县 １２１０ 个（周振鹤， ２００５ ： １１３－１１４ ）。

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