Page 30 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

纸”（任命书）。 １４ 对土司的考核分文职与武职两类。文职土司如土知
府、土知州、土知县等，由各省布政使司和按察使司考核，三年一考，视
考绩决定奖惩；武职土司须定期向省都指挥使司汇报情况，受其监管，
并听其调遣指挥（佘贻泽， １９４４ ： ２８－２９ ；龚荫， ２０１２ ： １４６－１５０ ）。 １５ 在土
司机构内安插流官一般是安插佐贰官，协助土司办理行政事务，也就近
监视土司行迹。如宣慰使司等“经历”一类官职一般都由流官担任，土
府、土州、土县的佐贰官大多也由流官充任（李世愉， １９９８ ： １６ ）。
因此，明代对西南地区的治理并非拱手付诸世袭土司了事，而是纳
入地方行政系统，建立对土司的监督、考核和控制办法，此所谓“虽云土
司，仍治以流官之法也”（佘贻泽， １９４４ ： ４２ ）。从这个意义上说，明代的
“土司制”符合周黎安（ ２０１４ ）提出的“行政发包制”的主要特征。
（ ２ ）清代“改土归流”
清初，因循明制，继续实行土司制度，同时，完善了关于土司的承
袭、考核、升降等办法（佘贻泽， １９４４ ： ３８－４２ ）。清代土司制度的一大变
化是，自雍正四年（ １７２６ 年）开始，大规模推行“改土归流”。 １６
所谓“改土归流”，就是废除土司的世袭统治权，将其领地重新划
分，设置新的府、州、县，由中央政府任命流官管理。 １７ 雍正之后，各朝继

１４． 为了防止出现承袭争端，明廷规定，土司须预先把应袭子侄姓名上报各省都指挥使司、布
政使司和按察使司，再转报兵部和吏部备案。当土官亡故，于呈请袭职之际，各省派员查验应
袭之人的身份，及取得宗支图谱和邻舍保结（佘贻泽， １９４４ ： ２２ ）。明廷并非无条件地准予承
袭，皇上经常在土司请袭文书上批示：“姑准任事”“准袭，不世袭”“不世袭，若不守法度时拿了
废了”，以此警告土司，使其诚惶诚恐，唯命是从（李世愉， １９９８ ： １５ ）。
１５． 如对文职土司的考核分三种结果：平常者，复职；称职者，于官钱内量加赏赐复职；不称职
者，降一级于缺官衙门补用。无论文职土官还是武职土司，立有军功或有重大功绩者，有升级
等奖励；犯罪者受相应处罚。实际上，明廷对土司犯罪，除反叛等重罪外，一般都从轻发落，或
者允许以钱物赎罪，以示朝廷恩威（龚荫， ２０１２ ： １４８－１５０ ）。
１６． 明代就已针对叛乱的大土司实行“改土归流”。但是，明代“改土归流”不是一项持续推行
的政策，而是作为惩罚土司叛乱的一种手段，其实施范围有限（李世愉， １９９８ ： ３１－３３ ）。而且，
明代已“改土归流”的部分地区，因受土民叛乱和财政约束，又“改流复土”，重设土司。雍正四
年（ １７２６ 年）二月二十四日、三月二十日、四月九日、六月二十日，云南巡抚兼云贵总督鄂尔泰
连续上疏，奏请改流。雍正帝大力支持，并委其主持，在云南、贵州、广西、四川、湖广等省开展
大规模的“改土归流”（李世愉， １９９８ ： ３７－４１ ）。
１７． 据李世愉（ １９９８ ： ５９ ）统计，雍正一朝共革除土司 ２２０ 家（不包括土司下属的土目等小土
司），其中，贵州 １５ 家，云南 １７ 家，广西 １０ 家，四川 ６９ 家，湖广 １０９ 家。曾经雄踞一方的大土
司基本上被革除殆尽，如云南镇沅、丽江、乌蒙、东川和镇雄诸土府，广西泗城土府、（转下页）

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