Page 34 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

时，分散的、彼此牵制的四个路级政府发挥不了统筹地方财力、人力和
兵力的作用。所以，终宋一代，其对外御敌和对内安民的能力都很弱，
内忧外患不止，“敌至一州，则一州破；至一县，则一县残”（《宋史·文天
祥传》）。
明王朝改进了宋代的办法，在府县之上设统一的省级政区，但是，
各省分设三个省级政府———布政使司、都指挥使司和按察使司———分
掌民政、财政、军事和司法监察。三司在地方上三权分立，互不统属，都
直属于中央政府。 ２２ 这种体制同样不利于应对地方事变。所以，自洪熙
宣德年间（ １４２５ — １４３５ ）开始，或因边患加剧，或因地方叛乱，朝廷陆续
派出中央大员赴各地，以总督或巡抚之名，集所督所抚地区的军务、吏
察、民政于一身，以应对边疆或地方事变。 ２３ 不过，在明代前期和中期，
总督巡抚之制并未稳定，通常因地方有事而设，事平则可能被裁撤。 ２４

２２． 洪武九年（ １３７６ 年），朱元璋废元的行省制，改行省为布政使司，共设南北二京及十三布政
使司；其他两司与布政 使 司 的 辖 区 基 本 一 致，但 也 不 尽 然，在 行 政 区 划 上 有 相 互 交 错 之 处
（周振鹤， ２００５ ： １２８ 、 １８７ ）。
２３． 巡抚之名起于洪武二十四年，朱元璋命懿文太子巡抚陕西。不过，关于明代巡抚的设立
时间有三种说法：一是认为永乐十五年（ １４２１ 年），永乐帝派遣大臣巡行天下，是巡抚设立之
始；一是认为洪熙元年（ １４２５ 年），洪熙帝死后不久，宣德帝派遣胡榘、叶春巡抚直隶及浙江诸
郡，为巡抚之始；一是认为宣德五年（ １４３０ 年），宣帝派遣赵新、于谦等六人巡抚地方，为巡抚
之始（张哲郎， １９９５ ）。
明代总督的设置主要是为了应对边患和地方叛乱。如嘉靖二十七年，因苗患，设四川、湖
广、贵州、云南等处总督，四十二年罢；嘉靖二十九年，因边患加剧，置蓟辽总督，辖顺天、保定、
辽东三巡抚；天启元年，因土司奢崇昭反，设川、湘、云、贵、广西五省总督（傅宗懋， １９６３ ： ５ ）。
２４． 明代巡抚的设置、裁撤与复置，大致分五个时期：第一时期是宣德五年（ １４３０ 年），设立山西、
应天、山东、河南、浙江、江西、湖广等七巡抚。这一时期巡抚之设置，非为军事上之需要，主要是
督理税粮、整理农事、救济灾荒、安抚百姓。第二时期是宣德十年（ １４３５ 年）至正统十二年（ １４４７
年）。宣德十年（ １４３５ 年）和正统元年（ １４３６ 年），为了加强边疆防御及粮饷供应，在北方边地设
置辽东、宣府、大同、陕西、宁夏、甘肃等六巡抚。然而，在正统四年（ １４３９ 年），又裁去山东、浙
江、江西、湖广巡抚，正统十二年（ １４４７ 年）再 裁 撤 山 西、河 南 巡 抚。第 三 时 期 是 正 统 十 四 年
（ １４４９ 年）至天顺二年（ １４５８ 年）。正统十四年（ １４４９ 年）和景泰元年（ １４５０ 年），北方有土木堡之
变，蒙古也先入寇，南方有叶宗留、邓茂七、黄萧养之乱，明廷在北方设顺天巡抚，在南方设广东、
广西、贵州巡抚。及至事态平息，天顺元年（ １４５０ 年），朝廷下令裁撤天下所有巡抚。然而，一年
后，朝廷又相继恢复各地巡抚。第四时期是正德二年（ １５０７ 年）至正德五年（ １５１０ 年），宦官刘瑾
专权，裁去顺天、保 定、山 西、应 天、山 东、河 南、江 西、郧 阳、云 南、贵 州 等 十 巡 抚。正 德 五 年
（ １５１０ 年），刘瑾伏诛，被裁撤的巡抚又相继恢复。第五个时期是天启元年至崇祯十年，为抵御
满人进犯和镇压各地流寇，设置登莱、屯田、山永、密云、安卢、昌平、承德等七巡抚；废置已久的
巡抚，如天津、通州、偏沅巡抚，也在此时期复设（张哲郎， １９９５ ： ６－１７ 、 １６６－１７６ ）。（转下页）

· ２ ７ ·