Page 37 - 《社会》2017年第3期

社会· ２０１７ · ３

末，政治权力逐渐下移到各省，督抚堪称各省之“副王”，清廷担心地方
割据之再现，有削弱督抚财权与兵权之举（胡春惠， ２００１ ： １－２１ ）。但
是，督抚制度仍然保持下来了，清廷通过控制军权和人事权尚能指挥和
调度各省督抚。 ３３ 所以，终清一代，一直依靠行省制和督抚制统治整个
中国。 ３４

四、集权与分权的演变：“帝国的治理逻辑”与“行政发包制

模型”的解释
在讨论“风险论”的解释之前，我们先考察“帝国的治理逻辑”和“行
政发包制模型”的解释能力。我们指出，这两种理论都不能完全解释前
述中国历史上集权与分权的重大演变，对这些演变只能给出部分解释。
我们分别从两个层面———理论的适用范围及在适用范围内的解释
能力，对“帝国的治理逻辑”和“行政发包制模型”进行考察。从理论的
适用范围来说，这两种理论都把某些类型的集权与分权的演变排除在
解释范围之外。首先，“帝国的治理逻辑”与“行政发包制模型”有一个
共同的假设前提，即，假设中央政府有能力实行政治集权，故在推行郡
县制上就不受政治约束的限制。所以，这两个理论都把分封与削藩排
除在解释范围之外。其次，由于“帝国的治理逻辑”是在郡县制的框架
内，解释中央集权与地方分权的动态变化，因此，“土司制”和“改土归
流”不在其解释范围之内，只有省级政区的兴废才属于其解释范围。第
三，“行政发包制模型”主要讨论中央政府与地方政府的行政运作机制，
此种讨论无需局限在郡县制的框架内，只需假设中央政府在政治上有
能力控制地方政府即可。因此，“行政发包制模型”应该把“土司制”和
“改土归流”纳入其解释范围，因为“土司制”是一种特殊类型的“行政发
包制”，“改土归流”则是用另一种“行政发包制”取而代之。基于同样的
原因，省级政区的兴废和稳定也应归入“行政发包制模型”的解释范围。

３３． 光绪三十三年七月，清廷把权势最大的两位总督调入北京，任军机大臣，即证明这一点
（傅宗懋， １９６３ ： ２０３－２０５ ）。
３４． 清王朝并未亡于地方割据，而是亡于宪政改革失败和汉人民族主义运动兴起。辛亥革命
爆发后，一个半月内，有十五个省宣告脱离清廷统治。不过，这一次各省宣告独立和自治不同
于历史上军阀割据，它不是由各省督抚主导的，而主要是由各省士绅组成的咨议局发起和推
动的。在宣告独立的十五省中，有十省是直接由咨议局发起独立，其他省则是在咨议局参与
和推动之下，发起独立（侯宜杰， ２０１１ ）。

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