Page 40 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

分封制或郡县制，或者，适时地在这两种体制之间进行转换。这种观点
即是从降低统治风险的角度评价分封制与郡县制的利弊。不过，这种
观点认为统治者有能力自由地选择治理体制，忽略了他们所面临的约
束条件。事实上，统治者往往没有这种自由选择能力。“风险论”则认
为，导致统治者在王朝建立初期采用某种程度的分封制一定是受制于
某种约束，其中，最主要的是政治约束。这意味着，当政治约束减弱之
后，统治者必定谋求削藩，以消除分封对皇权的威胁。
王朝初立之时，往往需要依靠军事和政治上的同盟者，对付共同的
敌人。此时，如何安抚和控制这些同盟者，就成为统治者及中央政府面
临的一大政治约束。在这种情况下，如果中央政府全面推行郡县制，就
会遇到这些同盟者的强烈抵制。例如，在军事同盟者实际控制的地区，
中央政府如果强制推行郡县制，就会激起他们举兵反叛，西汉初年就面
临这种局面。即使军事同盟者尚未控制特定地区，如果他们拥有足以影
响政权的强大势力，也可能会迫使统治者用分封的办法满足他们对权力
和利益的要求，否则，他们就可能会另立新君，这是西晋和元所面临的政
治局面。还有一种情况是，即使一个王朝在开国时有能力控制所有的军
事和政治集团，但如果面临强大的外敌威胁，需要在边疆设置军事重镇
抵御外敌时，为了防范边疆将领反叛，也可能需要在边疆要地分封皇家
子弟，以牵制和监督手握重兵的边疆将领，这是明代面临的局面。
然而，无论当初出于何种目的实行分封制，一旦政治约束减弱，中
央政府必定谋求削藩。西汉、明、清三代均为强大王朝，当其政权稳定
下来之后，政治约束也就显著减弱了，所以能成功削藩。西晋和元未能
削藩，其原因都是政治约束一直较强。西晋皇室较弱，在政治上和军事
上依赖宗室诸王的支持，所以无力削藩。元的统治集团主要是草原贵
族，他们许多人在草原上拥有封地或封国，这是元的统治者无法完全控
制的力量，所以，元削藩也不成功。
（二）“土司制”与“改土归流”：统治风险与财政约束的变化
对中央政府而言，“土司制”有一大弊端，那就是驾驭和控制土司的
难度较大。土司原则上是世袭的，而且在其领地内拥有财政权、司法权
和人事权，大土司还拥有自己的军事武装（所谓“土兵”），所以，土司有
可能叛乱，危害地区稳定（龚荫， ２０１２ ： １５３－１５６ ）。既然如此，为什么明
王朝愿意承受这种较高的代理风险，继续采用土司制度？

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