Page 241 - 《社会》2017年第3期

社会· ２０１７ · ３

选择保持现状；第 Ⅵ 种类型，上级施加成本低，但民众施加成本高，这种
情况下基层政府可以较少考虑上级政府是否认可，而是更多地考虑民
众的态度，为了避免与民众发生冲突，基层政府会选择放任，即由民众
自行判断和决断；第 Ⅶ 种类型，上级施加成本高，民众施加成本低，基层
政府会更多地考虑上级政府的评定，但由于执行成本较高，它会倾向于
在执行呈现上“做包装”（冯猛， ２００９ ），虚报执行效果；第 Ⅷ 种类型，上级
施加成本高，同时民众施加成本高，基层政府面临进退两难的境地，特
别是在执行成本和民众施加成本成为常量或不断增加的情况下，基层
政府会转而寻找高昂成本的“源头施加者”———上级政府，以获取执行
空间。
影响实施成本的结构要素包括上下级政府的权力配置、社会环境
的复杂性、政策的明确程度、执行过程的灵活性等（ 犆犪犻 ， ２００８ ；周雪光，
２００８ ；贺东航、孔繁斌， ２０１１ ； 犕犪狋犾犪狀犱 ， １９９５ ）。实施成本可看作结构要
素与执行行为的中间机制，结构要素发挥作用需经过基层政府基于成
本的权衡。同时需要指出的是，实施成本的高低，不同成本组合比重的
差异是由乡镇政府感知到的，乡镇政府会根据自身对实施成本的权衡
和判断做出行为选择。这一观点可以解释在与上级政府的讨价还价中
不同乡镇投入程度的差异，那些受禁牧政策影响较大的畜牧大乡总是
冲在最前面，因为它们对实施成本的感受最为深刻。另外要说明的一
点是，执行过程成本、上级施加成本与民众施加成本之间的高低是相对
的，且随着执行过程不断发生变化。在长时段的执行过程中观察基层
政府的行为，可以发现它的执行方式是动态调整的，当它发现成本更
低、更有价值的执行方式时，会及时做出改变。从效用最大化角度来
看，基层政府如果能够找到将上级政府、本级政府、地方民众三者利益
统一起来的执行方案，那么基层政府会选择此方案；当三者产生的成本
居高不下 时，基 层 政 府 会 选 择 相 对 容 易 突 破 的 一 方 争 取 执 行 空 间
，
（ 犛犺犾犲犻犳犲狉犪狀犱犞犻狊犺狀 狔１９９８ ；杨善华、苏红， ２００２ ），这是基层政府之所以
会发起讨价还价行为的前提假定。
（二）对休禁牧执行中讨价还价行为的解释
在休牧阶段，县政府提出了休牧要求，但并没有跟进密集的监督检
查，乡镇政府此时如果严格执行上级规定对境内草原实施严格查禁，一
方面要投入较多的人力物力，另一方面肯定会受到放牧农户的抵制。

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