Page 244 - 《社会》2017年第3期

政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制

还价协议点的均衡更多地取决于参与人相对的讨价还价力———由参与
人议价成本的相对大小来刻画———而不是过多地取决于议价成本的绝
对大小（ 犕狌狋犺狅狅 ， １９９３ ；穆素［ １９９９ ］ ２００５ ）。讨价还价的相对能力是一
个重要概念，在县乡政府的博弈中，县政府的绝对议价能力远高于乡镇
政府，从绝对值看，乡镇政府毫无讨价还价的能力（刘世定， ２０１６ ），但乡
镇政府之所以能够撬动县政府的出价，其原因在于二者议价成本的相
对值发生了变化。
乡镇政府讨价还价的能力本来是很弱的，因为它基本上没有约束
县政府的手段，即使发起讨价还价，它所承受的议价成本也相当高昂，
但随着社会冲突发生的风险不断增加，县政府承受的议价成本———责
成乡镇政府继续严格履行禁牧任务产生的民众抵制———增加，乡镇政
府的讨价还价能力反倒增加了。需要指出的是，乡镇政府也面临着社
会冲突增多可能产生的社会风险，因此，它也会想办法尽量减少社会冲
突的发生。但从讨价还价的角度看，由于乡镇政府同时承担执行成本、
上级施加成本及民众施加成本，而县政府此前并没有此类成本，民众施
加成本的提高给乡镇政府带来的压力要明显小于新增民众成本给县政
府带来的压力，相对值变化导致讨价还价格局的调整。
在讨价还价中，弱势常常可以是强势的来源（ 犛犮犺犲犾犾犻狀 犵１９８０ ）。在
，
发起讨价还价前，参与人通过不完全承诺来表明它的立场，而取消这些
不完全承诺可能要付出成本。例如县政府指出“如果不严格执行休禁
牧政策，将视完不成政治任务而定”，这是县政府对乡镇政府的不完全
承诺；乡镇政府提出“如果禁牧政策不做适当调整，引发的社会冲突可
能变得不可收拾”，这是乡镇政府对县政府的不完全承诺。随着参与人
取消不完全承诺的边际成本的增加，其讨价还价能力也随之增加。休
禁牧政策执行中县政府有承诺，乡镇政府也有承诺，但乡镇取消其承诺
的边际成本相对来说高于县政府。在执行成本高昂的情况下，乡镇政
府无路可退，尽管县政府取消承诺的成本也很高，但相对乡镇政府而言
仍较低，这是县政府做出让步的原因。县乡政府间的讨价还价发生在
政策执行过程中，因此其讨价还价能力会随着约束因素的变化而变化，
特别是在被上级政府回绝以后，乡镇政府强力推行禁牧政策导致更多
基层政府干部与农民发生冲突，这种“烧钱”行动给县政府施加了非常
大的成本压力，从而提高了乡镇政府讨价还价的能力。

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