Page 242 - 《社会》2017年第3期

政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制

即使严格执行也不会得到上级政府的认可与肯定，且此时乡镇政府面
临的民众施加成本很高，因此，基层政府可以利用政策空档，对违规放
牧行为“睁一只眼、闭一只眼”，也不会受到上级政府过多的惩罚。此时
乡镇政府多选择变通执行，即根据实际情况和乡镇政府自身偏好执行
休牧政策，而不是严格遵循上级政府的政策设定。
在全面禁牧阶段，县政府不仅提出了更为严格的禁牧规定，而且对
禁牧措施进行了详细分解，并要求乡镇政府在全年全境内严格执行，跟
进密集的巡视检查，一旦发现违规放牧行为即对乡镇政府做出处罚。
这使得乡镇政府服从上级政策的成本降低，而违背或不执行上级政策
的成本急剧增加。同时，在查处违规放牧时，乡镇政府会遭到放牧农户
的抵制，特别是大规模罚没措施代替说服教育、驱赶等方式之后，乡镇
政府与牧户之间的冲突开始增多，政策规定的完全禁牧与农牧户的放
牧诉求无法两全。乡镇政府的两项外部成本———上级施加成本与民众
施加成本都在增加，执行受阻。在全面禁牧政策实施的前期，乡镇政府
尝试与县政府讨价还价，但被县政府以政治任务为由挡回。相比于外
部成本，乡镇政府尚可以投入更多执行资源，执行成本相对较低，因此
乡镇政府选择强制执行，但同时几乎所有的乡镇都是“硬着头皮”在执
行禁牧政策。
随着禁牧政策的进一步实施，县政府并未减轻对乡镇政府的检查
和处罚力度，而牧户的抵制不仅没有减少且冲突的规模和强度都在增
加。此时乡镇政府如果继续执行严格的禁牧政策，社会冲突会持续加
剧，若不执行禁牧政策或者变通执行，上级政府又不认可，各种处罚也
让乡镇政府难以应对。乡镇政府意识到在自身的权限和资源能力范围
内，已经无法平衡执行与协调之间的矛盾，难以承受来自上级政府与基
层民众的双重压力。通过自身力量已经无法解决上述难题，只能将难
题从自身转移到外部，试图利用扩展手段从政策源头处寻找解决办法，
由此引发了乡镇政府的讨价还价行动。从乡镇政府的选择变化来看，
讨价还价是其迫不得已的“剩余选项”，但从效果来看，乡镇政府通过把
县政府引入到政策执行过程中，让县政府因地方冲突调整决策，从而使
自身从两难困境中暂时摆脱出来。
在结构层面，制度变革和政策执行模式会影响实施成本。制度变
革涉及利益调整，具有引发社会冲突的潜在威胁，利益调整引发社会摩

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