Page 238 - 《社会》2017年第3期

政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制

如果说在禁牧动员阶段乡镇政府以工作难度大与县政府讨价还价
并未改变县政府的定价，此次乡镇政府以社会冲突为由向县政府喊出
的还价不得不引起县政府的重视。“可以说县里有任何政策下去，还需
要乡镇基层配合，所以也要考虑基层执行的难处。拿休禁牧政策来说，
开始推的时候确实有难度，一方面是既要发展畜牧业，还要求禁牧，乡
镇想不开，另一方面群众想不通，从老祖宗就是放牧，现在实行禁牧后
不适应，违规放牧在很长时间内都存在……县里也要体会基层的难处，
特别是一些执法人员与群众的冲突，既要坚持大方向不能变，也要注意
调整工作的方式方法。” ２３ 县领导的话透露出县政府考虑就禁牧再次议
价，从单一的严格执法、查处违法行为转向强调多元措施推进草原禁牧
工作，如舍饲推广、饲草储备等。自 ２００６ 年以来，县政府出台优惠措施
扶持饲草饲料生产，投入到青贮玉米、种子补贴、青贮窖建设、青贮机械
购置等方面的补贴资金近 ３０００ 万元。同时县政府根据各乡镇在休禁
牧工作中的具体表现给予一定的项目支持，配备项目资金。 ２００７ 年以
后，乡镇以畜牧业发展为由的资金申请迅速增多，尽管申请的资金不一
定会批准，但“报多了总会批一些，多报多批。休禁牧确实有困难，上面
也会体谅，批的可能性就更大一些” ２４ 。
在这轮讨价还价中，县政府做出的最大让步是监督检查频率的大
幅下降。 ２００９ 年笔者第三次进入四东县时，禁 牧工作 进入常规执 行
期，全县将违规放牧的监管任务完全交给了乡镇，有了自主权的乡镇在
查牧禁牧行动上也有所放松，一些乡镇甚至出现了对违规放牧“睁一只
眼、闭一只眼”的现象。在逐渐放松的禁牧管制下， ２０１３ 年夏，日益增
多的违规放牧再次引起县政府的高度重视，随后召开全县草原禁牧工
作紧急会议，要求“通过停站、停奶、取消草原奖补或停发补贴资金等措
施，坚决打击各种偷牧行为” ２５ ，县政府与乡镇政府之间围绕禁牧政策
的执行又将开启新一轮的讨价还价。
（五）服从执行、变通与讨价还价

休禁牧政策的制定与颁布是一项具有强制性的制度变迁，县政府
握有目标设定权，规定全面禁牧的任务，这一目标极为清晰，即在草原

２３． 来自对四东县县长的访谈， ２００９ 年 ８ 月 ２２ 日。
２４． 来自对沃林乡政府主管副乡长的访谈， ２００７ 年 ８ 月 ３ 日。
２５． 摘自《四东县政府召开草原禁牧工作紧急会议》， ２０１３ 年 ７ 月 １９ 日。

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