Page 236 - 《社会》2017年第3期

政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制

乡各村任何村民都可以自发组织由个人或多人组成的草原看护队伍，
对违规放牧都可以进行处罚” １７ 。仅看这一规定就可以发现休禁牧工
作“全民皆兵”的迹象。借助各种处罚措施，配合密集的乡村两级督查
组的监管督查，“堵住漏洞，严防死守牲畜进草原”，把违规放牧的人和
牲畜赶出草原，正在接近“草原上不见牲畜”的目标。
乡镇政府偏向严格执行端的“严查严管”直接导致基层政府与农民
的冲突频发。在沃林乡 ２００６ 年 ３ 月通报的 １２ 起违规放牧中，每一起
都伴随着或大或小的冲突。按照看护员的说法，凡是被县乡政府检查
发现的放牧，一定是要处罚的，否则“乡里罚自己的款也没地方出”。那
些由自己发现没被上级发现的，第一次通常是说服教育，“连哄带吓”，
如果发现再犯，就不会再客气，罚款是必要的，而且是严格按照上级的
规定罚没相应的金额，“在这个过程中要录好像，留下证据，以免这些放
牧的（农户）不认账” １８ 。在整个执法过程中，牧户一般是拒绝缴纳罚款
的，甚至拒绝将羊群赶离草原，双方矛盾一触即发。由于查处休禁牧的
现场证据非常重要，政府执法干部通常是在“人畜并获”的情况下才会
开出罚单，但是由于农民认为休禁牧政策存在诸多“不合理之处”，特别
是查牧现场瞬间形成的面对面的“利益争夺”场景，发生冲突在所难免，
从轻微的抱怨、愤怒的谩骂到紧张的对峙甚至大打出手都时有发生。
由此，乡镇政府在处理放牧行为的过程中更加“激进”，政府干部与农民
之间的冲突一再升级。
一方面是来自上级政府的任务，要求必须达到全面禁牧的目标；另
一方面是来自地方民众的社会压力，“动不动就引发冲突”给地方治理
带来困扰，这让乡镇政府在执行休禁牧政策的过程中左右为难，而且越
往后越觉得“头疼”，怎么能够做好工作同时满足两方面的要求，让乡镇
领导“想办法想的头皮发麻” １９ 。乡镇政府开始尝试利用政府与民众的
冲突发起新一轮的讨价还价。冲突意味着社会不稳定，维护治下社会
稳定是地方政府的重要职责，甚至具有一票否决的意义。在禁牧政策
实施不会导致社会不稳定的前提下，上级政府会要求基层政府严格执
行禁牧政策；但是当禁牧政策导致社会不稳定且社会不稳定程度超出
上级政府可承受的范围时，上级政府对基层政府的要求便会有所缓和，

１７． 摘自沃林乡《杏树岗村村规民约》， ２００６ 年 ３ 月 １０ 日。
１８． 来自对特拉河镇畜牧站干部的访谈， ２００６ 年 ６ 月 ２５ 日。
１９． 来自对沃林乡时任党委书记的访谈， ２００７ 年 ７ 月 ２５ 日。
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