Page 239 - 《社会》2017年第3期
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社会· ２０１７ · ３
上任何时间都不能出现放牧行为。休禁牧政策实施之初便实行属地化
管理原则，要求各乡镇成立由“一把手”负责的禁牧工作小组，统一对本
辖区的禁牧工作进行管理，实行责任领导追究制，基层政府承担了一线
的休禁牧任务。纵观四东县休禁牧政策的执行过程，乡镇政府在与县
政府的博弈中采取了服从、变通、讨价还价三种不同的执行方式。在休
牧阶段，县政府虽然有要求，但乡镇政府基本上是根据自身的情况选择
性执行，双方均有出价但未对对方的出价进行正面回应，全县的草原保
护情况与休牧之前没有明显变化。进入禁牧动员阶段，县政府要求严
格执行全面禁牧，乡镇政府以工作难度大、难适应为理由与之讨价还
价，但县政府责令乡镇政府继续严格执行并以政治任务为由进行定价，
全县进入高度严格的禁牧时期。随着禁牧工作进入常规阶段，县政府
继续要求乡镇严格执行，但乡镇政府以民众抵制、政府与民众冲突为据
还价，县政府经过权衡后再次出价默许乡镇政府可宽松执行，禁牧力度
趋于宽松，上下级政府亦达成了双方都可以接受的政策执行“默契”。
四、讨价还价行为的发生机制
政策执行中的讨价还价行为实质上是下级政府向上级政府公开表
达自己的利益要求，以质疑甚至抵制的态度要求上级政府修改政策或
者接受由乡镇政府提出的政策方案。与严格执行政策相比，讨价还价
可能给乡镇政府带来更多的不利后果，需要乡镇政府承担更高的行动
成本。县级政府作为乡镇政府的委托人和管理者，对乡镇政府的政绩
表现具有评定权，即使讨价还价成功，也会影响乡镇政府在县政府心目
中的位置排名。在任务逐级分解落实的行政体制内，上级政府期待下
级政府能够做到“令行禁止”，尽量减少下级的变通执行行为，杜绝下级
政府的讨价还价（艾云， ２０１１ ）。在四东县休禁牧政策实施的过程中，乡
镇政府却对县政府的指令出价进行了多次讨价还价。本文尝试从实施
成本角度对基层政府的讨价还价行为予以解释，把政策实施特征和结
果视为各种实施成本以及参与者应对这些成本的策略的产物，从而将
各类结构要素与行为后果相互联系起来（ 犇犻狓犻狋 ， １９９６ ）。
（一）一个分析框架：政策实施成本的组合及其变化
假定乡镇政府是一个理性行动者且有多种执行方式可以选择，在
不同的执行方式中它会选择成本更低的，当某种执行方式成本高昂，它
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