Page 240 - 《社会》2017年第3期
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政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制
会转向其他执行方式或想办法降低该执行方式的实施成本。在执行上
级政策时，乡镇政府要消耗一定的资源，这类消耗可称之为执行过程成
本；同时因执行政策产生外部性，即受政策执行影响的行动者施加于乡
镇的影响可称之为外部成本。乡镇政府执行政策的行动具有两个面向
（欧阳静， ２００９ ），其一是上级政府，其二是社会民众，因此外部成本包括
上级施加成本与民众施加成本。前者是指由于政策执行没有达到上级
政府要求而受到的惩罚，后者指由于在执行过程中与民众意愿不一致
受到的抵制等。在政策执行过程中存在执行过程成本、上级施加成本
和民众施加成本，但是由于执行情境不同，三者的大小以及三者的组合
比重也会有不同，乡镇政府亦会根据成本及成本组合差异选择不同的
执行方式。
表 ２ ：实施成本与政府执行方式选择模型
上级施加成本 高 低
民众施加成本 高 低 高 低
高 Ⅷ． 讨价还价 Ⅶ． 包装 Ⅵ． 放任 Ⅴ． 保持现状
执行过程成本
低 Ⅳ． 强制 Ⅲ． 服从 Ⅱ． 变通 Ⅰ． 创新
如表 ２ 所示，在执行过程成本较低的情况下，基层政府在政策执行
与不执行之间会倾向于选择执行，进而根据外部成本差异，可以分为以
下几种执行方式：第 Ⅰ 种类型，上级施加成本低，民众施加成本也低，基
层政府有较大的执行意愿和执行空间，倾向于选择创新执行（刘玉照、
田青， ２００９ ）；第 Ⅱ 种类型，上级施加成本低，但民众施加成本高，因为受
上级政府惩罚的可能性较低，其主要压力来自社会民众，基层政府倾向
于变通执行以适应实际的执行环境，避免与民众发生争执和冲突；第 Ⅲ
种类型，上级施加成本高，但民众施加成本低，基层政府为避免上级政
府惩罚，会服从上级指令，即便如此也不会受到民众太多的抵制；第 Ⅳ
种类型，上级施加成本高，同时民众施加成本高，基层政府如果选择执
行，会同时受到上级惩罚与民众抵制，因此只能继续挖掘执行资源，强
制推行政策。
在执行过程成本较高的情况下，基层政府在政策执行与不执行之
间会倾向于避开执行甚至不执行，继而因外部成本差异，可以划分为以
下几种执行方式：第 Ⅴ 种类型，上级施加成本低，同时民众施加成本低，
基层政府即使不执行也不会受到上级政府与民众的负面评价，因此会
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