Page 234 - 《社会》2017年第3期

政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制

讨价还价没有产生实质意义。进入全面禁牧的动员阶段后，县政府“动
真格”了，乡镇政府的“还价”行为也变得积极活跃起来。在年中各乡镇
向县政府上交的工作汇报中，多处出现“因为群众对禁牧工作认识不到
位，工作开展执行难度较大，恳请县政府予以综合考虑” １１ 等字句。一
些乡镇书记、乡镇长在经济会议、畜牧工作会议等各种正式场合向县领
导“诉苦”的情形也逐渐增多，以至于分管畜牧工作的副县长每次下乡，
主要内容就是听基层“讲困难”，不仅要安排生产工作，更要做基层的思
想政治工作。笔者在访谈某乡党委书记时，他说：“（休禁牧的事情）你
不要问我了，要问就去问 犣 县长，他站的比我高，我把想说的都说给他
听了。” １２
乡镇政府针对县政府出价的“还价”行为还体现在执行政策的具体
行动上，对违规放牧的查处稍有松懈，一些地块的放牧行为就会重新出
现甚至未曾中断。 ２００５ 年 ９ 月，特拉河镇某村屯牧民在草原放牧 ３００
只羊，恰好被下乡检查的县委书记“抓个正着”，当天即在他拉哈镇召开
禁牧现场会，特拉河镇的违规放牧情况亦通过《全县草原禁牧工作情况
通报》在全县公告。据参加这次会议的特拉河镇分管畜牧的副镇长回
忆，“会议开始的时候，各乡镇书记、乡镇长纷纷表达开展禁牧工作的难
处，但县委 犡 书记态度很坚决，明确定调全面禁牧是政治任务，没有商
量的余地。同时提出了三点意见，对违规放牧行为依规依法处罚，查找
原因，拿出整改意见并立即执行” １３ 。县委书记的表态为这一轮县乡政
府的讨价还价进行了“定价”，即要求乡镇政府必须按照县级的“出价”
予以“支付”，严格执行政策规定而非放松要求。为此，特拉河镇向县委
表态：“一是对该区域的管理人员进行严肃处理，开除出看护队伍，永不
录用；二是进一步加大工作力度，对全镇的禁牧工作进行清查，发现私
自放牧和偷偷放牧的进行严肃处理；三是明确责任机制，对所辖村屯的
草原管理，进一步明确村干部考核一票否决制度。” １４ 其他乡镇也各自
按照县政府要求查摆整改问题，并由乡领导签字向县畜牧领导小组提
交“草原禁牧情况说明”。自此，全面禁牧动员阶段的讨价还价告一段

１１． 选自《克台乡工作汇报提纲》， ２００５ 年 ６ 月 １７ 日。
１２． 来自对沃林乡党委书记的访谈， ２００７ 年 ７ 月 ５ 日。
１３． 根据与特拉河镇时任副镇长的交谈整理， ２００６ 年 ７ 月 ２４ 日。
１４． 摘自特拉河镇政府《关于对全县草原禁牧工作情况通报的说明》， ２００５ 年 ９ 月 ２８ 日。

· ２ ２ ７ ·