Page 232 - 《社会》2017年第3期

政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制

四东县各乡镇特别是有休牧任务的乡镇响应县政府的出价要求，
采取了相应措施，包括成立以党委书记和乡镇长为组长的禁牧工作领
导小组，在乡镇进行动员宣传，下发宣传单到牧户手中，实施草原改革
使放牧场承包到户，对休牧区块实行挂牌保护、围栏封育、人工养护，
“ 责成畜牧、生态等中心组成联合督查组，不定期深入各村屯休禁牧地
块进行检查执法” ７ 。 ２００４ 年 ６ 月，全市休禁牧工作现场会在四东县举
行，沃林乡作为畜牧大乡成为参观现场并向与会人员介绍了休禁牧工
作经验。这次现场会也成为休牧阶段乡镇政府响应县政府出价要求的
最高表现。上述活动表明乡镇的确是在积极回应县政府的出价要求，
但就休牧工作的另一面———查处违规放牧而言，乡镇并没有实现县政
府的“喊价”要求，农户在休禁牧地块上的放牧行为仍然存在。正如一
位农户回忆，“刚开始休禁牧那会儿，收到过通知单，也开过会，但牛该
放还是放，政府来查的时候不多，就是查到，也顶多是说两句，咱把牛赶
下来就是，也有人不理它，也没有什么（惩罚）” ８ 。事实上，由于工作量
大，执行难度高，各乡镇的休禁牧监管队伍并没有开展常规查牧行动，
难以杜绝放牧，休禁牧“有名无实”。乡镇主要通过不断督促村屯实施
休牧，但收效甚微，在沃林乡 ２００３ 年农村重点工作考核评估中，全乡 ９
个村中的 ８ 个村在休禁牧工作指标上被扣分，从侧面说明休牧政策在
乡镇的执行不力。
休牧阶段的县乡政府“喊价”并不是严格意义上的讨价还价行为，
因为只有一方出价，另一方并未针对其出价进行还价。县政府提出休
牧决定及相应要求，乡镇政府未公开反对县政府的休禁牧要求，而是选
择性执行，那些容易执行的工作要求服从上级指令予以执行，而执行难
度较大、容易引发政府与农民矛盾的“查牧罚牧”等要求则未付诸行动
或者变通执行。与其说这是乡镇政府做出的还价，不如说是其在具体
可见的行动上进行了“喊价”，即没有完全执行县政府的要求，相当于一
次出价行为，随后县政府也没有更多回应，而是默认了乡镇政府的态度
与执行力度。
（三）出价—还价—定价：协议点趋向严格执行端

这一阶段的讨价还价主要发生在全面禁牧以后的动员时期，以县

７． 摘自沃林乡《全乡草原休禁牧工作进展情况》， ２００４ 年 ５ 月 ３ 日。
８． 来自对沃林乡某农民的访谈， ２００９ 年 ７ 月 １５ 日。
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