Page 228 - 《社会》2017年第3期

政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制

表 １ ：四东县 ２００１－２０１０ 年休禁牧工作进程 ３
年份 目标任务 完成任务 工作任务表述 备注
２００１ 休牧 ５０ 万 休牧 ３７ 万 加大草原建设与管护，逐步实现基本 首 次 出 现 休
亩 亩 草原挂牌保护，放牧场承包到户 牧
２００２ 休禁牧 — 加大草 原 执 法 力 度，使 草 原 休 养 生 —
１００ 万亩 息，改善草场品质，提高载畜量
２００３ 休禁牧 休禁牧 加强以休禁牧为重点的草原建设与 首 次 强 调 休
１２０ 万亩 １２０ 万亩 管护，合理规划草原休牧区与禁牧区 禁牧为重点
２００４ 休禁牧 休禁牧 通过围栏 封 育、人 工 养 护、出 台 休 禁 全 部 草 原 休
１６０ 万亩 ３６４ 万亩 牧管护办法，依法管护草原 禁牧
２００５ 全 面 禁 牧 全 面 禁 牧 解决草原禁牧后群众的养殖技术和 全 面 禁 牧 第
３６４ 万亩 ３６４ 万亩 养殖手段问题，加强草原建设 一年
２００６ 全 面 禁 牧 全 面 禁 牧 采取强有力措施消灭禁牧死角，落实 强 调 属 地 管
３６４ 万亩 ３６４ 万亩 属地管理机制，明确乡镇责任 理
２００７ 全 面 禁 牧 全 面 禁 牧 依法强力推进草原禁牧，加快草原改 —
３６４ 万亩 ３６４ 万亩 良建设步伐，加强乡镇属地管理
２００８ 全 面 禁 牧 全 面 禁 牧 明确业务主管部门和乡镇管理职责， 首次出现“严
３６４ 万亩 ３６４ 万亩 严厉打击各种破坏草原行为 厉打击”字样
２００９ 全 面 禁 牧 全 面 禁 牧 坚定不移推进依法禁牧，强化草原生
３６４ 万亩 ３６４ 万亩 态管理，积极发展草原观光等草原生 —
态经济
２０１０ 全 面 禁 牧 全 面 禁 牧 坚定不移推进依法禁牧，强化草原管 禁 牧 进 入 常
３６４ 万亩 ３６４ 万亩 理，保护草 原 生 态，积 极 发 展 草 原 生 规阶段
态经济

自 ２００１ 年始，全县对休禁牧工作十分重视，每年的政府工作报告
都会提及。在休禁牧政策实施的前几年，每年的目标任务和达成任务
都在增加。 ２００４ 年，全市休禁牧工作现场会在四东县举行，“为表示对
全市休禁牧工作的支持，县里狠狠心下了指标，实现全县休禁牧” ４ ，设
定全年休禁牧目标为 １６０ 万亩，年终时却实现了全县所有草原休禁牧。
２００５ 年，全县实行全面禁牧，直观的说法是“草原上不能看到任何一头
牛，一只羊，不能看到一只大牲畜”。由于休禁牧实行属地化管理，乡镇
政府是直接负责的单位，进入禁牧阶段，留给基层“作弊”的空间越来越
小，各乡镇的禁牧工作陡然紧张起来。对农牧户而言，休禁牧工作采取
的是自上而下的推行方式，他们得到的只是一纸禁令，除了接受宣传教
育外并无协商过程，甚至缺少细致的政策解读，这为政府与农户间的冲
突埋下了伏笔。

３． 根据四东县历年政府工作报告梳理。
４． 来自对四东县畜牧局书记的访谈， ２００７ 年 ７ 月 １５ 日。

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