Page 224 - 《社会》2017年第3期

政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制

显的多层级政府体系中，由于政策制定权向上集中，政策制定者与政策
执行者之间的政策过程被拉长，地方政府普遍存在执行偏差行为，这类
行为被概括为“变通”“选择性执行”“策略主义”等，且受到很多关注（王
汉生等， １９９７ ； 犗 ’ 犅狉犻犲狀犪狀犱犔犻 ， １９９９ ；欧阳静， ２０１１ ；叶敏， ２０１５ ；陶郁等，
２０１６ ）。在政府层级体系中，执行变通可以看作下级政府对上级政府
“不适当”政策规定的一种回应，这种回应不是忠诚或服从，而是改变甚
至违背制度初衷，使政策适于执行。在这种回应机制中，政策制定与政
策执行分离，上级政府负责设定制度内容，下级政府负责执行（周黎安，
２０１４ ；周雪光、练宏， ２０１２ ）。与之并行不悖的是，基层政府也普遍通过
“讨价还价”表达对“不适当”政策设定的质疑或不满，从而将政策执行
中的“不适”提前反馈给上级政府，并在执行过程中对政策进行再修订
甚至变更。与服从、变通等单方实施行为相比，讨价还价格局只有经过
上级政府与下级政府双方的“出价”与“还价”才能形成，由此政策制定
与政策执行呈现为交织而非分离的状态。直观来看，下级政府试图通
过讨价还价公开表达利益，带有对上级公然冒犯的意味，可能会给下级
政府带来不利后果，因此下级政府会努力避开讨价还价的回应方式（王
汉生等， １９９７ ；倪星、谢水明， ２０１６ ）。但是，政策执行过程中普遍存在的
情况是，上下级政府拥有共同利益并寻求合作，同时对于如何合作又有
分歧，这恰恰是讨价还价产生的境况。因此，从类型学意义上看，讨价
还 价 机 制 可 作 为 理 解 层 级 政 府 体 系 中 地 方 政 府 行 为 的 代 表 性 运 作
机制。

一、问题与相关研究

（一）讨价还价的宏观认知：政府结构与制度环境
讨价还价是中国上下级政府互动关系中很重要的一种形式，中央
政府与地方政府在谈判中会采用多种手段协商解决冲突，中央与地方
政府的关 系 本 质 上 是 一 个 多 阶 段 的 讨 价 还 价 过 程 （ 犔犪犿 狆 狋狅狀 ， １９９２ ；
犛犺犻狉犽 ， １９９３ ；郑永年， ２０１３ ）。在政府博弈最为典型的财政领域，无论是
财政包干制还是分税制，中央政府与地方政府围绕财政分成始终处于
讨价还价之中，分税制使财政分权转向财政集权，地方政府的对抗行为
也逐渐增多（张闫龙， ２００６ ；渠敬东等， ２００９ ）。在农村税费改革前后中
央政府与地方政府互动关系的研究中，研究者（李芝兰、吴理财， ２００５ ）

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