Page 227 - 《社会》2017年第3期

社会· ２０１７ · ３

政府间讨价还价的典型特征。
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二、案例概况 ： 四东县的休禁牧政策
四东县位于黑龙江省西南部，是一个以畜牧业为主、农业为辅的大
县，全县下辖 １１ 个乡镇、 １２ 个农林牧渔场、 ７９ 个行政村，面积 ６１７６ 平
方公里。笔者于 ２００６ 年进入四东县调查，当时全县总人口 ２５．０５ 万
人，其中农村总人口 １７．１８ 万人。辖区内有草原 ４６９ 万亩，占总面积的
５０．７％ 。奶牛存栏 １２．１ 万头，肉羊饲养量 ２６．２ 万只，万头奶牛乡镇已
达 ４ 个，千头奶牛村 ３４ 个，高标准奶牛专业养殖小区 ２７ 个， １０ 头以上
奶牛养殖户 ９８５ 户。笔者 ２００６ 年以挂职锻炼的身份进入四东县的特
拉河镇工作并展开社会调研， ２００７ 年回到四东县并在县级层面和更广
的乡镇层面开展调研， ２００９ 年再次回到四东县对调查资料进行补充。
休牧是指在划定的草原范围内某个时段不得放牧，禁牧是全年内
不准放牧。四东县自 ２００１ 年开始提出草原休牧管理， ２００４ 年全县全
部草原都实行了休禁牧管理，其中禁牧面积达 １８１ 万亩； ２００５ 年至今，
全县 ３６４ 万亩草原全部实行禁牧管理。 ２ 在休禁牧政策实施的最初几
年，县乡政府在休禁牧工作上投入的精力巨大，特别是畜牧重点乡镇任
务更加艰巨。乡镇政府对休禁牧亦多有“怨言”，政府执法干部在查牧
过程中与放牧农民屡有冲突，却难以找到有效的调和办法。针对上述
现象笔者进行了实地调查，访谈对象包括县委县政府主要领导、主管领
导，畜牧局领导及工作人员、乡镇领导、乡镇政府普通干部、村干部、养
殖奶牛与未养殖奶牛的农民。搜集到的二手资料包括省、市、县各级的
关于休禁牧和草原管理的政策文件、汇报提纲、情况说明，以沃林乡、特
拉河镇为主的多个乡镇的关于休禁牧工作的政府文件、情况汇报、条例
文本等。这些资料涵盖四东县休禁牧政策颁布、政策落地、政策执行、
政策后 果、政 策 反 馈、政 策 调 整 等 多 个 阶 段，时 间 跨 度 为 ２００１ 年 至
２０１０ 年。

１． 文中出现的地名、人名等信息已进行技术化处理。
２． 实施休禁牧政策的草原面积与全境草原面积数据上有出入，因部分林业场根据上级规定
不在休禁牧范围之列，且由于全县常年开展“耕地改草”“林改草”等工作，草原面积是逐年增
加的，但新增草原自 ２００５ 年之后也实行全面禁牧。

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