Page 246 - 《社会》2017年第3期

政策实施成本与上下级政府讨价还价的发生机制

政配合、地方资源等方面对下级具有反向依赖性，这种依赖关系成为下
级政府向上级“要价”的资本（张静， ２０１４ ）。讨价还价的发生需要制度
空间，新政策实施恰恰为这种空间的出现创造了机会，一方面，上级政
府要维护自上而下的权威，给下级政府安排工作任务；另一方面，上级
政府并不完全清楚新政策与实施环境的适应程度，因此会给下级政府
留出执行的弹性空间。当下级政府遭受上级政府与执行环境的双重夹
击且无法通过深度执行达到任务目标时，重新议价是一种合理选择。
在新政策实施前期讨价还价多发，这一点是与经验事实相吻合的。
从宏观角度展望我国上下级政府间的政策执行，由于强制性制度
变迁的政策推进模式、民众权利意识的觉醒、技术治理与地方协调之间
的张力等因素的共同作用，讨价还价的重要性日益凸显。客观来看，上
下级政府的讨价还价能够在制度制定者与受众之间形成缓冲，降低政
策实施的外部成本；但频繁的讨价还价容易导致行政资源的滥用，降低
执行效率，同时损害政府政策的权威性和严肃性。在现实意义上，讨价
还价逻辑的要旨仍然是寻找政策制定与政策执行的均衡，这不仅仅是
政策实施过程中的问题，还需要行政体制来回应。

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