Page 22 - 《社会》2017年第3期

中国的集权与分权：“风险论”与历史证据

动员）的人口和财力的多寡。因此，一旦出现社会动荡，民间组织或地
方豪强只要有足够的财力和动员能力，就可以组建军队与政府军抗衡。
同样的道理，如果地方政府控制的地域足够大，人口也足够多，一旦遇
到政治机会，也有能力组建军队与中央政府抗衡。
军事技术约束对中央政府的限制主要体现在地方高层政区的设置
上。一般来说，县级行政区的面积较小，人口也不多，因为要方便县级
政府就近监督和管理民众。 ５ 县之上的郡级政府辖区也不能太大，通常
所统辖的县在 １０ 个左右。县级政府和郡级政府能够集中的财力与人
力都有限，在冷兵器时代，难以应对跨地区的大规模民众叛乱。因此，
从降低社会风险的需要来说，在郡之上应该设置更大的地方行政区，如
行省。省级政区应足够大，大到能动员足够的人力和财力组建强大的
地方安保力量，以镇压大规模的民众骚乱和反叛。然而，有能力镇压大
规模民众反叛的省级政府也有能力反叛中央政府，这就提高了中央政
府的代理风险。因此，军事技术约束使得中央政府在降低社会风险和
代理风险上面临着冲突：为了防范代理风险，就不应设置省级政区，但
增加了社会风险；为了降低社会风险，就应设置省级政区，然而又增加
了对中央政府的威胁。
２． “风险论”的推断
“风险论”假设统治者及中央政府追求统治风险最小化，但又受到
上述三种条件约束。这些约束条件制约着中央政府在控制和降低统治
风险上所能运用的手段。因此，“风险论”推断，集权国家实际的治理体
制取决于当时社会风险与代理风险的相对严重程度，及中央政府面临
的约束条件。当这两种风险的相对严重程度发生变化之后，或者，当约
束条件发生变化之后，将促使中央政府调整治理体制，这就导致治理体
制发生演变。
关于社会风险与代理风险的相对严重程度的变化如何影响治理体
制的演变，我们可以归纳如下：社会风险相对越高，越需要加强对民众
的控制，故地方分权程度也随之增大；代理风险相对越高，越需要加强
对地方官员的控制，故中央集权程度将随之加强。接下来我们主要讨

５． 一般而言，中国县级政区的面积受到一项原则的约束：从县衙步行到最边远的村庄，应一
天可达。

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