Page 21 - 《社会》2017年第3期

社会· ２０１７ · ３

央政府分享部分的统治权。因此，如果在一个地区（如边疆地区）受制
于政治约束，中央政府就很难在这一地区推行郡县制，而不得不退而求
其次，采用分封制或羁縻制等间接统治的办法，以求尽可能控制这些地区。
（ ２ ）财政约束。在全国范围内建立郡县制，遇到的第二个约束是财
政约束。财政约束是指中央政府的征税能力及集中分配财政收入的能
力受到各地区的经济发展状况、自然条件、交通运输条件等限制，有可
能不足以支持在所有地区建立和维持郡县制。以郡县制统治国家，需
要在全国建立统一的官僚系统，在各地区设立统一的地方政府，并派遣
地方官员和派驻军队。要实现这些目标，首先依赖于各个地区的经济、
社会和自然条件，最终依赖于中央政府的征税能力及在全国分配财政
收入的能力。
以一个地区来说，按郡县制设立地方政府必须具备的一项条件是，
该地区的经济产出能够维持当地人民的生存，使当地人民能够定居下
来而不必四处游荡。如果一个地区不能提供持续稳定的经济产出（如
在草原或荒漠化地区），当地人民就只能过游牧生活，地方政府很难向
其征税，也很难管理四处游荡的游牧人口。另一项条件是，当地的税收
能够供养当地政府机构，使地方官员能够安定下来。如果不具备上述
两项基本条件，那就必须具备第三个条件，即该地区有可靠的道路、运
河等交通系统，能够便捷地与首都和核心经济区建立联系。只有具备
交通技术条件，中央政府才有可能从其他地区调拨财政收入，支持在当
地设立地方政府和派遣驻军。
所以，在中国历史上，北方草原和荒漠地区，以及西南苗疆地区，曾
长期难以推行郡县制，其原因就与财政约束有关。在这些地区，通常经
济产出都很低，交通非常困难，而且，民众要么过着游牧生活，要么语言
不通和存在文化隔阂，地方政府难以直接征税，中央政府也难以负担建
立郡县制所需的财政支出。
（ ３ ）军事技术约束。这一约束是指，在冷兵器时代，政府所掌握的
军事技术和装备，如刀、枪、弓箭、马匹等，与民间社会所能掌握的军事
技术和装备基本上一样，没有本质差别。这意味着，中央政府所掌握的
军事技术和装备与地方政府也基本一样，没有本质差别。这就带来一
个后果：在军事力量上，中央政府相对于地方政府，以及地方政府相对
于民间社会，并不必然占据绝对优势，而是要依赖各自所控制（或所能

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